Заместитель Министра транспорта РФ Александр Мишарин принял участие в парламентских слушаниях на тему: "Автомобильные дороги России: правовые и финансовые аспекты развития", проведенных Комитетом Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким отраслям

 Доклад Заместителя Министра транспорта Российской Федерации А.Мишарина
по вопросу «Автомобильные дороги России: правовые и финансовые аспекты развития»
4 октября 2005 г.

Уважаемый председательствующий! Уважаемые депутаты!

Эффективное функционирование и устойчивое развитие сети автомобильных дорог являются необходимыми условиями экономического роста, повышения конкурентоспособности и снижения издержек товаропроизводителей, улучшения условий жизни населения, выравнивания уровня социально-экономического развития регионов России.

К сожалению, состояние автомобильных дорог общего пользования в стране сегодня не в полной мере способствует решению задач, поставленных Президентом Российской Федерации. Даже на сети федеральных автомобильных дорог по данным диагностики транспортно-эксплуатационного состояния у 56 % протяженности прочность дорожных одежд ниже нормативной, а 37% протяженности имеют неудовлетворительную ровность покрытий. В режиме перегрузки движением работают около 8 тыс. км федеральных автомобильных дорог.

Положение с состоянием дорог, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации еще сложнее. Протяженность участков территориальных дорог, не соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию, составляет около 240 тыс. км. На территориальных автомобильных дорогах удельный вес протяженности дорог, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, составляет лишь 24 %.

Протяженность грунтовых дорог и подъездов к мелким и отдаленным сельским населенным пунктам составляет в настоящее время около 220 тыс. км, движение по этим дорогам крайне затруднены в осенне-весенний период. Около 50 тыс. населенных пунктов не имеют круглогодичной связи по автомобильным дорогам с твердым покрытием, что приводит к сворачиванию производства, в том числе сельскохозяйственного, оттоку населения из этих регионов.

Поэтому необходимо создать условия для эффективного решения проблем развития автомобильных дорог Российской Федерации.

При этом система мер, по нашему мнению, должна иметь два основных аспекта:

создание системы финансирования автомобильных дорог общего пользования, которая обеспечила бы достаточный и стабильный уровень расходов, необходимых для сохранения ровности и прочности существующих дорог, а также расширения сети для снятия перегрузки дорог движением и уменьшения вынужденных перепробегов транспорта;

Сложившаяся за последние годы система финансирования автомобильных дорог общего пользования не позволяет обеспечить выполнение поставленных перед дорожным хозяйством задач, поддерживать работоспособность автомобильных дорог на необходимом уровне.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год» на финансирование дорожного хозяйства и мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» было предусмотрено 90,9 млрд. рублей. Расходы на содержание, ремонт и капитальный ремонт федеральной дорожной сети на 2005 год были установлены в размере 23,7 млрд. рублей. Объемы финансирования дорожного хозяйства за счет средств федерального бюджета в 2000 году в сопоставимых ценах 2005 года составляли 103,0 млрд. рублей.

Доля расходов на дорожное хозяйство в общем объеме расходов федерального бюджета в 2005 году была сокращена до 3,0 процентов, а в общем объеме ВВП - до 1,1 процента, т.е. более чем в два раза по отношению к 2000 году.

В результате программа дорожных работ на 2005 год предусматривает лишь половину потребности в капитальном ремонте и ремонте федеральных автомобильных дорог (3150 км вместо годовой потребности - 7000 км).

К настоящему времени, при большой конструктивной помощи Государственной Думы и Совета Федерации, в сфере финансирования федеральных автомобильных дорог достигнуты положительные сдвиги. По итогам исполнения федерального бюджета в первом квартале в соответствии с Федеральным законом от 05.07.2005 (№ 84-ФЗ) на дорожное хозяйство выделены дополнительные средства на текущий год в размере 16,35 млрд. рублей, из которых 4,4 млрд. рублей - на строительство Кольцевой автодороги вокруг Санкт-Петербурга и автодороги «Амур» (Чита - Хабаровск), реконструкцию дорог «Дон» (Москва - Новороссийск) и «Урал» (Москва -Самара - Челябинск), подъезда к таможенному пункту Брусничное-II от автодороги М-10 «Скандинавия». Дополнительные средства в размере 11,95 млрд. рублей направлены в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. С учетом указанных поправок общий объем финансирования дорожного хозяйства из средств федерального бюджета на 2005 год доведен до 107,25 млрд. рублей.

В соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 апреля 2005 г. (№ 1747-1У ГД) «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о неотложных мерах по сохранению и развитию дорожного хозяйства Российской Федерации» подготовлены предложения по дополнительному выделению средств на дорожное хозяйство по итогам исполнения федерального бюджета в первом полугодии текущего года. При этом, кроме средств на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, предполагается выделить также и средства для эксплуатации дорог.

Принятые меры позволят в 2005 году на федеральных дорогах осуществить ввод в эксплуатацию участков дорог общей протяженностью 373 км дорог и 13,1 км мостов, включая проекты, реализуемые с привлечением средств займов ЕБРР.

При этом будут введены внеклассные мосты через Ветлугу в Республике Марий Эл и через Кольский залив у г. Мурманска, будет введена в эксплуатацию 1 очередь моста через р. Кама у г. Перми, который предназначен для выноса транзитного движения из центра города и разгрузки проезда по плотине Камской ГЭС, пропускная способность которого исчерпана.

Вместе с тем, необходимо отметить, что сложившиеся процедуры выделения средств из федерального бюджета на дорожное хозяйство изначально закладывают вероятность неэффективного их использования.

Большая часть дорожных работ, особенно в районах Урала, Сибири, Дальнего Востока, да и в большинстве других регионов России из-за климатических особенностей может качественно выполняться лишь в достаточно короткий летний период. Выполнение многих дорожных работ в зимний и осенне-весенний сезоны приводит к существенному снижению долговечности конструкций автомобильных дорог.

В связи с тем, что Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» был принят в июле, на сегодняшний день, когда в ряде северных регионов строительный сезон заканчивается, еще нет возможности начать освоение дополнительно выделенных средств. А реальное финансирование по итогам исполнения федерального бюджета в первом полугодии, видимо, начнется не ранее ноября. Велика опасность, что эти деньги не принесут необходимой отдачи. Необходимо коренным образом менять процедуры бюджетного процесса: средства на сезонные работы должны выделяться в начале года в полном объеме.

Крупным положительным фактором является то, что начиная с 2006 года в структуре средств федерального бюджета, выделяемых на дорожное хозяйство, коренным образом изменяется соотношение между расходами на нужды эксплуатации дорог и строительство. Доведенные объемы финансирования на ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог на 2006 год составляют 43 млрд. рублей вместо 23,7 млрд. рублей в текущем году. С учетом сказанного появляется возможность рассчитывать на то, что накопленные за предыдущие годы недостатки в содержании автомобильных дорог, объемы «недоремонта» начнут постепенно ликвидироваться.

Однако, на территориальных дорогах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, положение несколько иное. Многие регионы не имеют достаточных средств для обеспечения не только развития своей дорожной сети, но даже для содержания и ремонта автомобильных дорог.

За период 2002-2004 годов недофинансирование дорожного хозяйства со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации составило около 225 млрд рублей. Особенно сложное положение складывается в Тверской области, где общие возможности собственного бюджета субъекта Российской Федерации в 2005 году составляют лишь 22 % от потребности в средствах на ремонт и содержание автомобильных дорог, в Новгородской области - 25 %, Смоленской области - 28%.

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, начиная с 2005 года ранее действовавшие механизмы выделения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог отменены. Выделяются только субсидии. Эта мера в целом представляет безусловный шаг вперед, так как обязательное софинансирование инвестиционных проектов стимулирует субъекты федерации более эффективно использовать выделенные средства. Однако, во многих регионах в связи с недостаточной бюджетной обеспеченностью это приводит к отвлечению средств от содержания и ремонта дорог.

Не все регионы считают дорожное хозяйство приоритетной сферой. Они слабо мобилизуют собственные резервы. Об этом свидетельствует тот факт, что, хотя Налоговый кодекс позволяет регионам самостоятельно повышать ставки транспортного налога относительно базовых до 5 раз, в значительной части субъектов федерации принята базовая ставка или даже уменьшенная. В то же время эти регионы настоятельно обращаются за субсидиями из федерального бюджета и просят установить им минимальные доли софинансирования. Более 70 субъектов федерации в связи с отменой закона «О дорожных фондах в Российской Федерации» ликвидировали свои территориальные дорожные фонды. Ожидаемое снижение размеров финансирования территориальных дорог в 2005 году приведет к ухудшению состояния дорожной сети в субъектах федерации.

Следует сказать, Министерство транспорта Российской Федерации не считает, что улучшение финансирования является единственной мерой по созданию условий для эффективного решения вопросов эксплуатации и строительства автомобильных дорог общего пользования.

В отрасли активизирован процесс реформирования структуры дорожного хозяйства, изменено отношение к качеству работ, ведется работа по обеспечению прозрачности деятельности Росавтодора, органов управления дорожным хозяйством, вообще подведомственных организаций. Все контракты на дорожные работы от строительства и ремонта до проектирования и научно-исследовательских работ заключаются на основе открытых конкурсов.

Развернута работа по привлечению для развития и содержания автомобильных дорог внебюджетных источников финансирования для снижения нагрузки на бюджет. Начата реализация четырех пилотных проектов платных дорог с применением механизмов государственно-частного партнерства:

• эксплуатации на платной основе федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» (подъезд к аэропорту Домодедово);

• строительство скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург;

• Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области;
• соединительной автомобильной магистрали от МКАД до автомобильной магистрали М-1 «Беларусь» Москва - Минск.

Для реализации данных проектов приняты соответствующие распоряжения Правительства Российской Федерации.

Необходимым блоком рассматриваемой сегодня системы мер по созданию условий для эффективного решения вопросов эксплуатации и строительства автомобильных дорог общего пользования является создание законодательной и нормативной правовой базы функционирования дорожного хозяйства.

Государственной Думой уже принят ряд эффективных мер: в частности, вступает силу 1 января 2006 года Федеральный закон (от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принятие федерального закона «О концессионных соглашениях» снимает многие проблемы связанные с привлечением инвестиций в инфраструктуру. Однако, чтобы закон «заработал на 100%» с нашей точки зрения, его необходимо дополнить нормативно-правовым актом, который бы конкретизировал предмет государственно-частного партнерства применительно к транспортным инфраструктурным проектам.

С этой целью Минтрансом России ведется разработка законопроекта «О платных автомобильных дорогах».

В соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год законопроект должен быть внесен для рассмотрения Правительством Российской Федерации в октябре 2005 года. В настоящее время Минтрансом России осуществляется доработка законопроекта по замечаниям Минэкономразвития России и Минфина России. После окончательного согласования с указанными министерствами, а также получения заключения Минюста России законопроект будет в установленном порядке представлен на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

Минтрансом России в настоящее время разрабатывается концепция законопроекта «Об автомобильных дорогах». Дорожное хозяйство является единственной отраслью в Российской Федерации, не имеющей законодательного акта прямого действия, регламентирующего особенности правового регулирования содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации. Анализ правоприменительной практики в области развития сети автомобильных дорог общего пользования и анализ соответствующего зарубежного законодательства показывает необходимость оперативного решения ряда наиболее злободневных проблем, отсутствие решения по которым влечет за собой неэффективное расходование средств федерального бюджета.

Требует совершенствования законодательство, регулирующее земельные отношения в области дорожного хозяйства. Разработан и согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Норм отвода земель для федеральных автомобильных дорог».

Требуется внесение изменений в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» в части упорядочения взаимоотношений автомобильных дорог и собственников линий связи, размещенных в пределах полос отвода федеральных автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время в соответствии со статьей 6 указанного закона при переносе или переустройстве линий связи и сооружений связи вследствие строительства, капитального ремонта, реконструкции дорог и мостов оператору связи возмещаются расходы в соответствии с его техническими условиями, что вызывает существенные дополнительные бюджетные расходы.

Требует решения проблема проложения федеральных дорог в пределах особо охраняемых природных территорий, где в соответствии с подпунктом 2 пункта 7 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации строительство федеральных автомобильных дорог запрещено. Указанное положение запрещает, в частности, развитие федеральной автомобильной дороги Адлер - Красная Поляна.

Действующая в настоящее время классификация автомобильных дорог, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1991 года № 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации», относит к автомобильным дорогам общего пользования только внегородские федеральные и территориальные автомобильные дороги.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены следующие понятия в области дорожного хозяйства:

• автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселений;

• автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами в границах муниципального района;

• автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа.

То есть автомобильными дорогами общего пользования становятся не только внегородские, как это установлено действующей классификацией, но и дороги, расположенные в границах населенных пунктов.

Отсутствие в действующей классификации перечисленных выше понятий не позволяет четко разграничить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за функционирование и развитие автомобильных дорог и предопределить правоспособность и порядок исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношении этих дорог. Министерством разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации». Этот проект определяет критерии разграничения полномочий в отношении автомобильных дорог между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом предполагается, что такое разграничение полномочий будет основой для осуществления перечисленными уровнями власти функций по оказанию государственных и муниципальных услуг, управлению государственным и муниципальным имуществом в сфере дорожного хозяйства по своим предметам ведения, для решения вопросов местного и межмуниципального характера. Указанный проект постановления направлен в причастные министерства и ведомства на согласование.

Необходимо принятие срочных мер по закреплению финансовой базы эксплуатации и развития дорожной сети субъектов федерации и муниципальных образований.

Рабочей группой Совета Федерации подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», предусматривающий принципы и основы формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации для осуществления текущих и капитальных расходов в сфере дорожного хозяйства. Законопроект находится на рассмотрении в заинтересованных министерствах и ведомствах.

По итогам рассмотрения данного законопроекта можно сделать следующие выводы:

Правовой основой регулирования бюджетных правоотношений является бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год». Бюджетный кодекс Российской Федерации и федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год на основе принципа единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивают регулирование организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Правовые основания для формирования целевых дорожных фондов отсутствуют, так как принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 Бюджетного кодекса, означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, осуществлять бюджетный процесс, определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Минтранс России считает целесообразным использовать материалы представленного законопроекта для разработки порядка расчета размера субсидий бюджетам субъектам Российской Федерации из федерального бюджета на финансирование объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них.

По мнению Минтранса разработка и принятие порядка определения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на автомобильные дороги позволит создать рычаги для увеличения финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней в соответствии с темпами автомобилизации и изменить тенденцию снижения финансирования территориальных дорог общего пользования.

Вместе с тем создание единой дорожной сети, соответствующей современным потребностям страны, невозможно без законодательного решения вопроса о финансировании федеральных автомобильных дорог. Этот вопрос необходимо проработать в рамках разрабатываемого проекта закона «Об автомобильных дорогах».

В решении перечисленных вопросов, создании условий для привлечения дополнительных средств в дорожное хозяйство, формировании новых экономических инструментов в отрасли. Минтранс чувствует понимание и поддержку со стороны Правительства, Комитетов Государственной Думы, смежных министерств и администраций регионов.

Дальнейшая совместная работа по координации и концентрации усилий всех ветвей власти, населения и бизнеса позволит решить поставленные перед дорожной отраслью задачи.

Благодарю за внимание.