Проект федерального закона "О морских портах Российской Федерации"

Современный морской торговый порт - это транспортный узел, который связывает большинство видов транспорта - морской, речной, железнодорожный, автомобильный и трубопроводный.

Назначение порта - выполнение грузовых работ (погрузка/выгрузка судов, вагонов и автотранспорта), обслуживание пассажиров, а также обеспечение вспомогательных операций по обслуживанию судов (снабжение топливом, водой, продовольствием и др.). Порт - это сложное, технически оснащенное хозяйство.

Материально-техническая база морских портов разнообразна и включает сооружения, обеспечивающие безопасность стоянки и движения судов в портах (молы, волноломы, подходные каналы), причалы, на которых производятся погрузо-разгрузочные работы, перегрузочное оборудование (краны, перегружатели, авто- и электро-погрузчики), склады (крытые и открытые), железнодорожные пути, портовый флот (буксиры, катера), ремонтные мастерские, бункеровочные базы, морские вокзалы, средства связи и т.д.

Одновременно с производственной деятельностью в морских портах реализуется национальная морская, таможенная и пограничная политика, осуществляется решение других важнейших государственных задач, связанных с обеспечением потребностей населения страны в морских перевозках.

В развитии производственных мощностей и расширении специализации российских портов заинтересованы производители и потребители промышленной и сельскохозяйственной продукций, это прежде всего металлурги, угольщики, нефтяники, химики, лесники.

От ритмичной работы портов зависит функционирование смежных видов транспорта, в первую очередь железнодорожного и автомобильного.

Согласованные действия указанных видов транспорта на основе отлаженной законодательной базы способствуют увеличению загрузки мощностей российской транспортной системы.

Велико значение портов как для транспортного обеспечения, так и для пополнения бюджетов российских регионов, что одновременно стимулирует участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке программ модернизации материально-технической базы портового хозяйства.

Особую роль играют порты в развитии и формировании международных транспортных коридоров, четкая и слаженная работа портов создает условия для коммуникационного прорыва, который значительно сблизит Евро-Атлантический и Азиатско-Тихоокеанский регионы.

44 морских торговых порта являются международными «воротами» страны, поскольку перевозки морем обеспечивают около 80% объема российской внешней торговли. Одновременно с морскими торговыми портами перевалку экспортно-импортных и транзитных грузов производят 170 терминалов и 14 устьевых речных портов, открытых для захода иностранных судов. Суммарно морские порты и терминалы России эксплуатируют свыше 500 причалов общей протяженностью 80 тысяч метров. Проектная мощность всех перегрузочных комплексов страны - около 220 миллионов тонн грузов ежегодно, в том числе 140 млн. тонн сухогрузов и 80 млн. тонн наливных грузов. При этом в 1999 г. объем погрузочно-разгрузочных работ составил 161,3 млн. тонн (сухогрузы - 95,0 млн. тонн, налив - 66,3 млн. тонн), в том числе в морских портах, находящихся в ведении Минтранса России, -133 млн. тонн (сухогрузы -76,6 млн. тонн, налив - 56,4 млн. тонн). За 9 месяцев 2000 г. аналогичные показатели следующие: всего - 133,0 млн. тонн (сухогрузы -77,8 млн. тонн, налив - 52,2 млн. тонн), из них: морские торговые порты - 101,3 млн. тонн (сухогрузы -60,0 млн. тонн, налив- 41,3 млн. тонн). По сравнению с соответствующим периодом 1999 года объемы грузопереработки в среднем возросли на 11,4 процента, в том числе в морских торговых портах - на 4,9 процента. При этом такие крупные порты как Новороссийск и Санкт-Петербург превысили рекордные объемы работы, достигнутые ими в дореформенный период. В 1999 году налоговые поступления в бюджеты всех уровней от деятельности портового хозяйства составили около 3-х млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2000 г. среднесписочная численность персонала морских торговых портов, находящихся в ведении Минтранса России, составляла 26,3 тыс. человек.

Именно морские порты способствуют реализации транзитного потенциала России в свете возрастающего внимания к возрождению Транссибирской магистрали и освоению транспортного коридора Север-Юг.

Следует отметить, что вследствие геополитических изменений в начале 90-х годов Россия лишилась ряда перегрузочных комплексов на Балтике и Черном море, в связи с чем перевалка значительной части нефтеналивных грузов, минеральных удобрений и сжиженных газов осуществляется в портах иностранных государств (Латвия, Литва, Украина) ввиду отсутствия, либо недостаточной пропускной способности специализированных терминалов в российских морских портах.

Ужесточение конкуренции со стороны портов сопредельных государств и изменение структуры грузовой базы заставило по-новому взглянуть на стратегию развития российских морских портов. За 1993 - 1999 годы в российских портах построены и введены в эксплуатацию 19 перегрузочных комплексов суммарной мощностью 21,5 млн. тонн грузов в год. В 2000 году планируется ввод в эксплуатацию 7 терминалов общей мощностью 8,3 млн. тонн. Объем инвестиций в портовое строительство за период 1993 - 2000 гг. составляет 32,6 млрд. рублей, из которых почти 30 млрд. рублей приходится на внебюджетные источники. Одновременно происходит наращивание перевозок через российские порты и терминалы нефтеналивных грузов. С введением в эксплуатацию Каспийского трубопроводного консорциума и нефтепорта в Приморске объемы перевалки нефти и нефтепродуктов возрастут в среднем на 50 миллионов тонна год.

В ходе реформирования отношений собственности потребовалось постоянное совершенствование государственного регулирования портовой деятельности со стороны Минтранса России как компетентного органа, который по поручению собственника - государства должен эффективно распоряжаться имуществом не подлежащим приватизации.

В связи с этим возникла необходимость разработки адекватной современным условиям законодательно-правовой базы деятельности морских портов, важнейшим элементом которой является принятие федерального закона «О морских портах Российской Федерации» (далее - проект).

Подготовка проекта была начата несколько лет назад. Необходимость в разработке такого закона возникла в начале 90-х годов в связи с процессом приватизации и акционирования предприятий, в результате которого порты преобразовывались в акционерные общества с последующей их реорганизацией в конкурирующие коммерческие структуры в виде стивидорных, транспортно-экспедиторских, агентских и других компаний. Однако специфика преобразования морских портов заключалась в том, что в порту, помимо функций по переработке грузов, обслуживанию пассажиров и т.п., выполняются еще и функции государственного портового контроля, которые в силу их административно-властного характера не могли быть переданы государством никакому коммерческому предприятию. Одновременно с этим возникал вопрос и о государственном имуществе, которое по закону не подлежало приватизации.

Решить эти вопросы в условиях действовавшего тогда КТМ Союза ССР 1968 г., который хотя и содержал самостоятельную главу, регулирующую деятельность морских портов страны с учетом особенностей этой деятельности, а также определяющую статус морских портов, их функции, порядок отведения и использования территории и акватории, некоторые вопросы хозяйственной деятельности и управления, вопросы государственного портового контроля и т.п., не представлялось возможным, так как многие положения КТМ Союза ССР 1968 г. к тому времени уже устарели. В принятый же в 1999 г. новый Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации была включена глава, посвященная только вопросам государственного портового контроля, а главы подобной той, что была в КТМ Союза ССР 1968 г. о деятельности морских портов, в новом КТМ РФ нет.

Тогда Правительством Российской Федерации, Минтрансом России и Минимуществом России был принят ряд актов, направленных на регулирование деятельности морских портов, но эти акты не решали всех возникающих вопросов, а иногда и противоречили друг другу. Следует отметить, что важным шагом на этом этапе было принятие Правительством Российской Федерации 17 декабря 1993 года Постановления № 1299 «Об организации управления морскими портами», согласно которому было предусмотрено создание морских администраций портов (МАП) и установлены принципы их финансово-хозяйственной деятельности, что в дальнейшем позволило и на сегодня позволяет сохранить морские порты. Помимо полномочий по оперативному управлению не подлежащим приватизации государственным имуществом (причалы и другие гидротехнические сооружения) на морские администрации были возложены функции по обеспечению безопасности мореплавания на акватории порта, надзору за технической эксплуатацией, ремонтом и реконструкцией гидротехнических сооружений, включая новое строительство, а также контроль в зоне ответственности МАП за соблюдением международных договоров и национального законодательства в области морского судоходства. Источником финансирования этих мероприятий были определены портовые сборы и арендная плата за сдаваемое в аренду стивидорным компаниям находящееся в федеральной собственности и не подлежащие приватизации имущество морского порта. Одновременно МАП развернули работу по повышению конкурентоспособности морских портов (в первую очередь, это относится к северо-западному и дальневосточному регионам) через усиление государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов (стивидорных компаний).

Прошедшие 7 лет подтвердили правильность принятого в 1993 г. решения. При активном содействии МАП обеспечен рост объемов грузопереработки в отечественных морских портах и терминалах (1992 г. - 115 млн. тонн, 1999 г. - 161 млн. тонн). Только в 1999 г. морские администрации портов перечислили в бюджеты всех уровней 713 миллионов рублей.

Таким образом, к настоящему времени в России сложитесь положение, при котором деятельность в морских портах нуждается в кардинальном обновлении нормативно-правовой базы, в первую очередь по проблемам функционирования администраций морских портов, их взаимоотношений с коммерческими структурами, осуществляющими хозяйственную деятельность в портах, взаимодействия портовых стивидорных компаний с другими транспортными организациями, а также по вопросам, связанным с установлением и взиманием портовых сборов, и обеспечением безопасности в морских портах и др.

В то же время нельзя забывать, что морской порт - структурная единица в транспортном процессе с очень специфическими функциями, являющаяся одновременно международными "воротами" страны и имеющая стратегическое значение, где собирается до 60% всех поступлений от таможенных сборов страны.

Поэтому разработка закона о морских портах вызвана отсутствием надлежащим образом разработанного правового режима, регулирующего деятельность в морском порту в изменившихся условиях хозяйствования. Принятие такого закона позволит урегулировать на современном уровне широкий круг различного рода правоотношений, возникающих в связи с осуществлением деятельности в морском порту.

Известно, что правовое регулирование деятельности портов в мире осуществляется в соответствии с национальным законодательством. Несмотря на то, что функции большинства портов в мире в основном схожи, условия, в которых порты функционируют в различных государствах различны. Как следствие этого существуют значительные различия в положениях, регламентирующих деятельность морских портов и методы их работы в законодательстве различных государств. По этой же причине осложняется подготовка документов в отношении морских портов на международном уровне и отсутствует возможность прямого использования законодательства в отношении морских портов других государств. Вместе с тем, международное сообщество прилагает определенные усилия для разработки таких документов. Примером тому могут служить Парижский и Токийский меморандумы о контроле со стороны государства порта, в которых участвует Россия и которые затрагивают вопросы, касающиеся осуществления государственного портового контроля.

Тем не менее, законодательство иностранных государств, регулирующее деятельность морских портов, может быть использовано при подготовке российского закона о портах. При работе над проектом было использовано национальное законодательство в этой области стран с развитой рыночной экономикой (Закон о портах Великобритании, Закон о государственных портах и портовом флоте Испании, Кодекс морских портов Франции, законодательные акты США, Германии и др.) и исследования по данному вопросы международных организаций (Доклад Секретариата ЮНКТАД "Правовые аспекты управления портами"). В ходе работы над проектом были использованы результаты научных исследований, проведенных как в России, так и в других государствах по различным проблемам деятельности морских портов: по вопросам управления, государственного регулирования деятельности в морских портах, по вопросом развития морских портов и т.п.

В связи с тем, что подготовка проекта проводится в течение ряда лет, в процессе работы учитываются требования изменяющегося законодательства и опыт работы в современных условиях администраций морских портов и субъектов хозяйственной деятельности в морских портах, а также федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в морском порту контрольные и иные функции. Одним из направлений работы следует считать приведение содержания статей проекта в соответствие с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: Гражданским кодексом Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Транспортным уставом железных дорог Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, законами о федеральном железнодорожном транспорте, об охране окружающей природной среды, о сертификации продукции и услуг, о лицензировании, о регулировании естественных монополий, о сертификации и др. Однако, следует отметить, что учитывая специфические функции морского порта, как комплекса сооружении, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, пассажиров и осуществления операций с грузами, а также учитывая стратегическое значение морского порта для государства и обязательства России по выполнению международных договоров, в подготавливаемом проекте необходимо закрепить правовые основы особенностей, связанных со спецификой деятельности морских портов, что практически невозможно сделать без установления определенных изъятий из правил, установленных упомянутыми выше законодательными актами. Поэтому ставить задачу о полном соответствии положений проекта правилам, установленным указанными законодательными актами, тем более превращая эту задачу в самоцель, нецелесообразно.

В соответствии с п.5 ст.9 КТМ РФ 1999 г. сфера действия проекта охватывает морские торговые, морские рыбные и морские специализированные порты. Проект содержит 48 статей, объединенных в 8 глав:

1) Общие положения;

2) Государственное регулирование деятельности в морском порту, администрация морского порта;

3) Собственность в морском порту;

4) Особенности осуществления предпринимательской деятельности в морском порту;

5) Портовые сборы и тарифы; -

6) Обеспечение режима и охраны объектов морского порта;

7) Строительство новых и развитие действующих морских портов;

8) Заключительные положения.

В проекте отражены такие важные вопросы, как создание и функционирование администраций морских портов и их основные функции; источники финансирования развития и содержания систем по обеспечению безопасности мореплавания, гидротехнических сооружений и других объектов, находящихся в федеральной, собственности; особенности осуществления предпринимательской деятельности в морских портах; условия аренды государственного имущества; вопросы, связанные с портовыми сборами, их назначением и взиманием; обеспечение режима и охраны объектов морского порта; строительство новых и развитие, действующих морских портов.

Наряду с тем, что большинство норм, включенных в проект, являются нормами прямого действия, в соответствующих случаях использованы нормы отсылочного характера, что направлено на создание структурной правовой основы нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность в морских портах.

Подготовленный проект неоднократно рассылаются на согласование как внутри Минтранса России, так и в другие заинтересованные органы и организации. Проект направлялся на согласование в общественные организации, связанные с торговым мореплаванием: Ассоциацию морских торговых портов (АСОП), Союз российских судовладельцев (СОРОСС) и др. Проект рассматривался на различных конференциях и семинарах, на заседаниях Рабочих групп при Минтрансе России, на заседаниях АСОП и СОРОССа, на совещаниях в администрациях морских портов и акционерных обществах морских торговых портов, Морском общественном Совете при главе администрации Краснодарского края, на Совете Государственной Службы морского флота, на совещаниях при Министре транспорта Российской Федерации. В настоящее время в соответствии с требованиями Регламента Правительства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 18.06.98 г. № 604 в ред. постановления от 15.10.2000 г. № 760) продолжается проведение согласования подготовленного проекта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти перед внесением проекта в Правительство Российской Федерации.

В соответствии с распоряжениями Министра транспорта России были образованы две Рабочие группы по доработке текста проекта федерального закона «О морских портах Российской Федерации» и его сопровождению в Правительстве Российской Федерации и в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Ход согласования и отдельные принципиальные вопросы проекта в течение 2000 г. рассматривались на четырех совещаниях при Министре транспорта Российской Федерации, на Совете Государственной службы морского флота, на совещаниях в Государственной службе морского флота. На заседаниях обсуждались следующие вопросы: правовой статус администрации морского порта, арендные отношения в морском порту, вопросы установления и взимания портовых сборов, основы финансово-экономической деятельности администраций морских портов, осуществление предпринимательской деятельности администрациями морских портов и др.

По состоянию на 20 ноября 2000 г. подготовка проекта находится в стадии согласования и учета замечаний с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Проект был направлен на согласование в 19 заинтересованных министерств и ведомств. После согласования проекта с заинтересованными министерствами и ведомствами он должен быть согласован с Минюстом России, а затем передан на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

На 20 ноября 2000 г. отзывы получены от всех 19 заинтересованных министерств и ведомств, из которых с 10 проект согласован, с 9 -находится в стадии согласования, т.е. проходят рабочие встречи, идет обмен письмами, поиск компромиссов и т.п. Вместе с тем, в ряде случаев процесс согласования законопроекта с отдельными министерствами и ведомствами носит длительный характер по независящим от Минтранса России причинам.