О результатах работы Минтранса России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию единого пространства функционирования транспортного комплекса

Во исполнение постановления коллегии Министерства транспорта Российской Федерации от 17 мая 1999 г. № 6 «Проблемы формирования законодательства, регламентирующего функционирование транспортного комплекса России, на федеральном и региональном уровнях» проделана определенная работа, направленная на совершенствование законопроектной деятельности, как на уровне федеральных властей, так и в регионах.

В соответствии с пунктом 8 постановления коллегии при Минтрансе России образован Координационный совет по законопроектной деятельности, в состав которого вошли представители почти 70 регионов Российской Федерации и ряда межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. На апрельском (2000 г.) заседании Координационного совета, в котором приняли участие представители 20 регионов. России и межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», был рассмотрен вопрос о ходе подготовки законопроектов в области автомобильного и городского пассажирского транспорта. Во второй части заседания Координационного совета были рассмотрены наиболее сложные проблемы, возникающие при подготовке и принятии в субъектах Российской Федерации местных законов в области автомобильного и городского пассажирского транспорта. Специалистами Министерства - даны рекомендации по использованию правовых механизмов для решения этих проблем, а также исключения ситуаций, влекущих принятие региональных законов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Приняты соответствующие решения, связанные - с организацией работы Совета и взаимодействием в законотворческой работе. В адрес Совета поступили предложения по этим вопросам от органов исполнительной власти из. 51 субъекта Российской Федерации.

Аналогичный семинар был проведен на региональном совещании в г. Уфе (17-18 апреля 2000 г.), в котором приняли участие руководители органов управления транспортом и автотранспортных предприятий 9 субъектов Российской Федерации, в том числе Пермской, Свердловской, Челябинской областей, Башкирии и Татарии.

Вопросы подготовки законодательных актов в сфере автотранспортных услуг были предметом обсуждения на заседании Совета Службы автомобильного и городского пассажирского транспорта в декабре 1999 года.

Во исполнение пункта 2 вышеназванного постановления коллегии при подготовке новых соглашений и в планах мероприятий по реализации действующих соглашений о взаимодействии между Министерством транспорта Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включаются пункты по вопросам сотрудничества в деле формирования законодательных основ, регламентирующих работу транспорта.

За истекший период более тесными стали контакты подразделений Министерства и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законопроектной деятельности. Специалистами Министерства готовятся и направляются на места заключения по проектам законов, подготовленных в регионах, даются рекомендации методического и организационного характера. Наиболее квалифицированные работники автотранспортной отрасли из регионов привлекаются к подготовке федеральных законов, на места- рассылаются проекты таких законов, а получаемые замечания и предложения внимательно рассматриваются. По запросам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерством предоставляются принятые ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность транспортного комплекса. Кроме того, при необходимости, организуется работа по формированию общественного мнения в регионах о необходимости принятия на федеральном уровне законодательных актов, затрагивающих интересы транспорта. Примером тому может служить ситуация с инициированием органами государственной власти более 10 регионов России принятия Государственной Думой Российской Федерации законов об - упорядочении предоставления льгот по - оплате проезда на транспорте общего-пользования и компенсации «выпадающих» доходов транспортных организаций, возникших в связи с предоставлением таких льгот.

Департаментом Российской транспортной инспекции организовано проведение тематических проверок исполнения хозяйствующими субъектами, входящими в транспортный комплекс Российской Федерации, транспортного законодательства и иных нормативных правовых актов. В целях оказания содействия в регулировании транспортной деятельности между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и отделениями Ространсинспекции налажен постоянный и деловой контакт. Представители отделений Ространсинспекции являются членами различных межведомственных комиссий и в отдельных случаях инициируют принятие законов и подзаконных актов в регионах Российской Федерации. Например, по инициативе руководителя Красноярского краевого отделения РТИ был принят Закон Красноярского края "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае". С участием специалистов территориальных отделений РТИ готовились, принятые на местах законы об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте Республике Бурятия, Краснодарском крае Волгоградской области и некоторых других регионах.

Наладившиеся деловые связи значительно облегчаются и становятся более оперативными за счет использования новых возможностей, появившихся в результате оснащения Законодательно-правового управления, Управления региональной транспортной политики, Департамента РТИ электронной почтой (пункт 12 постановления коллегии). В частности, при подготовке материалов к настоящей коллегии в течение суток по электронной почте была получена необходимая информация, включая тексты законов, из Бурятии, Приморского края, Сахалинской и Калининградской областей.

Анализ законопроектной работы по вопросам транспорта и дорожного хозяйства органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствуют о наметившемся качественном улучшении положения дел. Это улучшение касается как повышения активности субъектов Российской Федерации в деле формирования регионального законодательства, так и содержательной стороны принимаемых законов. Если по состоянию на апрель прошлого года из 63 регионов России, представивших сведения о своей работе, только в 22 из них были приняты законодательные акты по вопросам транспорта, то за прошедший год к их числу прибавилось еще более 20 субъектов Российской Федерации, принявших 35 законов. Около 25 законопроектов находятся в стадии разработки и принятия представительными органами власти регионов. Основное количество принятых и подготовленных законов - это акты, призванные регламентировать деятельность пассажирского транспорта. Далее следуют законы, о бюджетах территориальных дорожных фондов, затем - налоговые законы, касающиеся работы транспорта. Изучение представленных законов и законопроектов показывает, что на местах более практично и взвешенно относятся к созданию правовых основ функционирования транспорта. При этом в максимальной степени в законотворческой деятельности стараются уходить от спорных или сомнительных с юридической точки зрения моментов. В то же время значительно быстрее, чем в министерских кабинетах, на местах находят решения многих сложных проблем. В качестве примера можно привести Закон Новосибирской области «О пассажирских перевозках в Новосибирской области», принятый Новосибирским областным Советом депутатов 8 июля 1999 года. В нем нашли отражение ответы, как минимум, на три важных и спорных вопроса, которые длительное время дискуссируются внутри Министерства: как рационально и не нарушая законодательства о страховой деятельности использовать часть средств от страхования пассажиров, кто должен осуществлять контроль за оплатой проезда пассажирами, как создать равные конкурентные возможности для перевозчиков, предоставляющих льготы пассажирам, и не предоставляющих эти льготы.

В статье 12 указанного Закона Новосибирской области установлено, что пассажиры, следующие в междугородном сообщении, подлежат обязательному личному страхованию в соответствии с федеральным законодательством. Средства резерва предупредительных мероприятий расходуются согласно утвержденным страховщиком и перевозчиком мероприятиям по предупреждению ДТП, сокращению страховых случаев и тяжести их последствий. Перечень предупредительных мероприятий подлежит обязательному согласованию с государственным заказчиком (т.е. уполномоченным органом исполнительной власти) при заключении договора на осуществление госзаказа на перевозки.

В следующей статье предусмотрено, что контроль соблюдения режима работы перевозчика и оплаты пассажирами услуг по проезду осуществляет контрольно-ревизорская служба государственного (муниципального) заказчика, и что проведение контроля оплаты услуг службами перевозчика, за исключением текущего контроля на маршруте кондуктором и. водителем, не допускается.

Статья 17 Закона установила, что перевозчики, осуществляющие перевозки по социальному или общему государственному (муниципальному) заказу, то есть перевозящие льготников, имеют право на налоговые льготы в той их части, которая поступает в областной и местный бюджеты. Те перевозчики, в объеме услуг которых перевозки по социальному и общему государственному заказу составляют не менее 50%, полностью освобождаются от налога на имущество и земельного налога.

В проекте аналогичного Закона Хабаровского края налоговым преференциям для пассажирских транспортных организаций посвящена вся 12 глава. В частности, в нем предусматривается предоставление льгот не только самим перевозчикам, но и организациям, осуществляющим подготовку кадров для городского пассажирского транспорта, разрабатывающим для них специальную литературу и учебные пособия, осуществляющим конструкторские, научные и проектные разработки. Прибыль различных коммерческих структур и индивидуальных предпринимателей, направляемая добровольно в фонд финансирования пассажирского транспорта, освобождается от налогообложения на прибыль. Предприятиям транспорта государственные и муниципальные кредиты представляются в приоритетном порядке и по минимальным ставкам.

В Законе Республики Адыгея от 6 июля 1999 г. - прямо предусмотрено, что налоговые льготы предоставляются только тем перевозчикам, которые выполняют госзаказ по перевозке льготных категорий пассажиров. Предоставляются льготы по налогу на имущество, земельному налогу, в территориальный дорожный фонд, значительно снижен размер налога на пользователей автомобильных дорог и единого вмененного налога. Кроме того, закон устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета такими перевозчиками, а также последствия неисполнения условий по предоставлению транспортных услуг пассажирам-льготникам: сумма недоплаченных налогов подлежит зачислению в бюджет за весь период, в течение которого предоставлялась льгота.

Следует отметить, что примененные правовые механизмы во всех изложенных выше примерах соответствуют федеральному законодательству.

Законодатели субъектов Российской Федерации стали более критично подходить к принятию предлагаемых, в том числе органами исполнительной власти, проектов. Так, например, проект закона, подготовленный правительством Курской области «О временном транспортном сборе на территории Курской области» был отклонен областной Думой. Не был принят Представительным Собранием Астраханской области и проект закона «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Астраханской области», как содержащий целый ряд сомнительных с юридической точки зрения положений. Депутатами предложен иной вариант такого закона.

В целом поступившие из регионов материалы представляют значительный интерес для разработчиков проектов федеральных законов «Об основах автотранспортной деятельности» и «Об основах государственной политики в области городского пассажирского транспорта», а также для органов государственной власти регионов. Представляется целесообразным на основе этого материала подготовить методические рекомендации и направить их в регионы.

Вместе с тем, в ряде регионов продолжают принимать нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству и международным договорам Российской Федерации. Пользуясь положением приграничных регионов, различные сборы с иностранных автомобильных перевозчиков установили органы власти в Брянской, Смоленской, Псковской областях, Приморском крае. Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2000 г. №851 действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. №271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан,. эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области» приостановлено, и главе названной области предложено отменить упомянутое постановление. Конституционным Судом Российской Федерации 11 апреля 2000 г. признано соответствующим Конституции Российской Федерации положение о том, что судам подведомственны дела о признании противоречащими закону правовых актов, в том числе и законов, субъектов Российской Федерации. Тем самым в рамках действующего правопорядка найден юридический механизм, обеспечивающий приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.

Оценивая выполнение постановления коллегии Минтранса России от 17 мая 1999 г., наряду с указанными выше положительными моментами, следует отметить ряд существенных недоработок. В первую очередь это касается неоправданной волокиты с завершением работы по согласованию проекта Устава автомобильного транспорта Российской Федерации (ответственное подразделение ДАТ) и проекта закона «О транспортно-экспедиционной деятельности» (ответственное подразделение - ДКТСЛ). Оба Законопроекта формально внесены в Правительство Российской Федерации: проект УАТа - в декабре 1998 год, проект закона о ТЭД - в октябре 1999 года, однако ни один из них до сих пор не подготовлен для рассмотрения на заседании Правительства. Серьезные нарекания со стороны органов власти субъектов Российской Федерации и транспортных организаций вызывает затянувшаяся на несколько лет подготовка проектов законов «Об основах автотранспортной деятельности» (ответственное подразделение - ДАТ) и «Об основах государственной политики в области городского пассажирского транспорта» (ответственное подразделение - УГЭТ). Руководством ДАТ, ДКТСЛ и УГЭТ (Пинсон А.Б, Желаннов С.В. и Деркач А.Г.) не уделяется достаточного внимания завершению работы над законопроектами, не принимается к тому системных, последовательных организационных мер. Подготовка самых востребованных на сегодняшний день законов ведется по остаточному принципу, в свободное от текущей работы время. Отсутствие хорошо продуманных, методологически выверенных организационно-управленческих решений со стороны руководства Росморфлота обрекло на почти трехгодичную процедуру согласований, доработок и пересогласований проекта закона «О морских портах в Российской Федерации». В течение нескольких месяцев практически без движения находится в стадии согласования проект федерального закона «О смешанных (комбинированных) перевозках» (ответственное подразделение - ДКТСЛ).

Таким образом, пункт 5 постановления коллегии, за исключением проекта Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, не выполнен.

Частично выполнены пункты 2 и 7 постановления коллегии. Проделав значительную организационную работу и получив поддержку регионов по предложению о подготовке Концепции формирования транспортного законодательства на региональном уровне с последующим ее включением составной частью в Концепцию формирования транспортного законодательства Российской Федерации, Законодательно-правовое управление только в мае текущего года приступило к подготовке конкурсных документов на проведение НИР по данной тематике. Не проведены научные исследования и по проблемам разграничения вопросов, подлежащих правовому регулированию исключительно органами власти Российской Федерации, совместно органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также исключительно органами власти регионов России. Необходимо возобновить работу по подготовке к проведению «круглых столов» и парламентских слушаний по актуальным проблемам функционирования автомобильного и городского пассажирского транспорта в Государственной Думе нового созыва и в Совете Федерации.

В завершении аналитической справки следует отметить, что практически в выступлениях всех участников проходившего в апреле текущего года заседания Координационного совета по законопроектной работе при Министерстве транспорта Российской Федерации, а также в материалах, поступивших из 51 региона России в ходе подготовки настоящей коллегии, высказывалась серьезная озабоченность задержкой с принятием нового Устава автомобильного транспорта Российской Федерации, затянувшейся разработкой проектов законов «Об основах автотранспортной деятельности в Российской Федерации», «Об основах государственной политики в области городского пассажирского транспорта» и «О транспортно-экспедиционной деятельности». Отмечается, что отсутствие указанных законов становится тормозом на пути поступательного развития автотранспортного сектора национальной экономики.