Карл Руппель: "Каждое возникающее в авиации явление требует правового обоснования".

"Авиационный рынок", сентябрь 2002 года

Очередным собеседником информационного бюллетеня "Авиационный рынок" выступает статс-секретарь - заместитель министра транспорта РФ Карл Карлович Руппель. С учетом специфики издания, вопросы будут касаться, в первую очередь, проблем гражданской авиации.

- Карл Карлович! Круг Ваших должностных обязанностей очень велик. Но главное, по всей видимости, это организация законодательной и нормотворческой работы в отрасли. Как Вы в целом оцениваете нынешнее правовое обеспечение ГА?

- Основополагающий документ, регламентирующий деятельность в области гражданской авиации, - Воздушный кодекс РФ - был принят в 1997 году. С тех пор издано достаточное количество нормативных актов, позволивших на его основе создать необходимую правовую базу отрасли. Разумеется, далеко не все проблемы урегулированы в надлежащем объеме. ГСГА и Минтранс России прилагают максимум усилий для того, чтобы «белых пятен» стало как можно меньше.

Следует признать, что действующих в настоящее время нормативных актов в сфере гражданской авиации в целом достаточно для ее функционирования. Это утверждение подкрепляется самой практикой.

Другой вопрос - какая нормативная база нужна для развития отрасли. В условиях меняющейся действительности необходимо быстро и грамотно вносить коррективы в существующие правовые документы, а в большинстве случаев - вводить в действие новые. Вместе с тем разработка и принятие некоторых из них порой затягиваются из-за разобщенности в действиях ответственных за их подготовку лиц. Например, для согласования проектов нормативных актов несколькими министерствами и ведомствами требуется более месяца. За это время ситуация, в связи с которой возникла необходимость принятия данного документа, может измениться, потребуется внесение в него поправок, и опять начнется согласование...

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что нужно работать не только с проектами федеральных законов, непосредственно регулирующих деятельность гражданской авиации. Самого серьезного отношения заслуживают и другие законопроекты, оказывающие влияние на отрасль, даже если в них нет ни одного прямого упоминания о ГА. В первую очередь, речь идет о финансовом, налоговом, пенсионном и трудовом законодательствах. По данным направлениям мы тесно сотрудничаем с отраслевыми ассоциациями, профсоюзами, крупными авиапредприятиями и т.д.

- Вы принимали самое непосредственное участие в работе над ВК РФ, начиная с 1990 года, в бытность еще депутатом Верховного Совета РСФСР, и вплоть до его вступления в силу. На Ваш взгляд, закон оправдал связанные с ним ожидания?

- В целом - да. Принятие нового Воздушного Кодекса в тот момент являлось остро необходимым. Он установил правовые основы деятельности российских авиапредприятий, определил приоритеты в области развития авиации, регламентировал вопросы сертификации и лицензирования в ГА. Опираясь на ВК РФ, удалось выстроить взаимоотношения между предприятиями отрасли и специально уполномоченным органом, осуществляющим руководство авиацией России. Кодекс помог наладить связи между центром и регионами, способствовал принятию множества важнейших для отечественной авиации документов. И что немаловажно, законодательно определил соответствие российской правовой базы международным нормам и стандартам.

- Таким образом, можно считать, что необходимый минимум отраслевых документов в области воздушного транспорта уже укомплектован?

- Безусловно. Но жизнь не стоит на месте. Потребность в обновлении нормативной базы существует всегда. Закон - не догма, он должен отражать происходящие вокруг процессы. Каждое возникающее в авиации явление требует правового обоснования. Часто получается, что регулирование современных веяний в ГА осуществляется как бы «снизу». Сначала возникают отраслевые документы, и лишь потом, когда уже накоплен определенный опыт, появляются проекты законодательных актов.

Минтранс России активно участвует в совершенствовании правовой базы ГА. Стараемся привлекать к работе авиакомпании, часто именно их мнение является решающим при принятии того или иного документа. К сожалению, корректировки отраслевых норм, правил и т.д. не всегда происходят так быстро, как нам бы хотелось. Бывают случаи, когда в задержке виноваты чиновники ГСГА и Минтранса, однако мы стараемся не допускать подобного. Чаще всего сроки рассмотрения увеличиваются в силу объективных причин: каждый документ должен пройти тщательный анализ и экспертизу, что требует времени. Только в этом случае он получается по-настоящему «работающим».

- А какие документы требуют незамедлительного принятия?

- С момента вступления в силу Воздушного кодекса РФ многое изменилось, и сейчас он не в полной мере удовлетворяет потребности ГА. Необходимость внесения дополнений в ВК РФ назрела достаточно давно, это все понимают. Надеюсь, что в ближайшем будущем поправки, подготовленные Минтрансом России совместно с группой депутатов Госдумы ФС РФ, будут приняты.

На основе изменений и дополнений, внесенных в ВК РФ, предстоит скорректировать и ряд других законодательных актов.

- В последние два года в нашей стране наблюдается устойчивый рост авиаперевозок. Самых комплиментарных оценок заслуживает деятельность крупных региональных авиакомпаний, улучшивших свои производственные и финансовые показатели порой в разы. А ведь несколько лет назад они относились к московским АК, имеющим возможность осуществлять полеты из столицы, с известной долей вполне понятной ревности. Что способствовало столь значительным переменам?

- На мой взгляд, радикального изменения ситуации не произошло. То, о чем Вы говорите, достаточно закономерное явление. Все большее число граждан России получает возможность пользоваться услугами авиационного транспорта, соответственно, растут и объемы перевозок. Авиакомпании, руководство которых смотрело в будущее, вкладывало средства в развитие, приобретение новых воздушных судов, заботилось о повышении качества обслуживания, оказались готовы к увеличению пассажирооборота. Региональные авиаперевозчики смогли на равных конкурировать с крупнейшими московскими АК. Так что ревность здесь ни при чем. Необходимо работать на перспективу, бороться за клиентов. Здоровая конкуренция всегда приветствуется Минтрансом России, в конечном итоге она идет на благо пассажиров, ради которых мы и трудимся.

- Считаете ли Вы, что нашей стране удалось продвинуться на пути к цивилизованному рынку авиаперевозок?

- Могу ответить на данный вопрос утвердительно. Это подтверждается как статистическими данными, так и мнением эксплуатантов и пассажиров. Государственные органы делают все от них зависящее, чтобы ускорить данный процесс, тем не менее основной тон задают именно те, для кого рынок авиаперевозок является «местом производственной деятельности», - авиакомпании. При этом ГСГА МТ РФ призвана способствовать развитию отрасли в целом, в частности, создавать наиболее благоприятные условия для функционирования авиапредприятий. Главное, чтобы у субъектов авиатранспортного рынка присутствовала четкая уверенность в том, что все проблемы можно решить законным путем.

- Важнейшая в этой связи тема - правовая основа процедур сертификации и лицензирования в ГА. Как здесь обстоят дела?

- Говорить о достаточности нормативной базы в этой сфере пока преждевременно, тем более, если учесть, какие изменения происходят в данных вопросах в связи с подготовкой к вступлению России в ВТО. Многие документы приняты, но еще большее их число предстоит разработать. В этом Минтрансу России оказывают помощь как раз те авиапредприятия, которые хотят работать на цивилизованном рынке.

Желание сократить до некоторого минимума количество сертифицируемых и лицензируемых видов деятельности не должно повредить главному - безопасности полетов, поэтому совместно с эксплуатантами ВТ мы обязаны определить этот необходимый предел. Нашей основной задачей является создание такой системы сертификации и лицензирования, которая, с одной стороны, оградит рынок от фирм-однодневок и неблагополучных организаций, а с другой - не будет создавать ненужных препятствий для деятельности остальных.

- В настоящее время прорабатываются поправки в Федеральные авиационные правила обязательной сертификации, инспектирования и контроля деятельности эксплуатантов в РФ. Как они повлияют на структуру авиарынка и число работающих на нем АК?

- Внесение изменений и дополнений в данные ФАП также направлено на повышение уровня БП. Это автоматически означает рост требований к стабильности и финансовой устойчивости авиакомпаний. Одним из последствий подобного подхода должно стать их укрупнение. Минтранс России уже давно проводит политику консолидации авиапредприятий, поскольку только достаточно крупные, стабильно работающие авиаперевозчики способны отвечать постоянно ужесточающимся требованиям, в том числе и в области безопасности полетов.

- Но руководители авиапредприятий часто ссылаются на отсутствие законодательной базы для проведения различного рода объединительных процессов...

- Привести подобный аргумент проще всего. Но смею Вас уверить, что Минтранс России готов рассмотреть любые предложения авиакомпаний в данной области и принять активнейшее участие в их реализации.

- А может быть, законов порой просто не знают?

- Мы уже говорили о том, что существующая правовая база гражданской авиации не в полной мере соответствует требованиям времени. В этой связи можно лишь отметить, что совершенного законодательства нет ни в одной стране мира: в каждом имеются какие-либо пробелы и противоречия. Вопрос в том, чем они вызваны: объективными причинами, юридическими недоработками, а то и грубыми просчетами. Главное состоит в том, насколько отлажена система выявления и преодоления нестыковок.

Сейчас можно с уверенностью утверждать, что практически любую проблему, возникающую у российских авиапредприятий, можно и нужно решать в правовом поле. Все зависит от потребности самих эксплуатантов в законном урегулировании вопроса. Если говорить о системе, то Вы, вероятно, помните, что еще в 1998 году (в ФАС России) была разработана и принята Программа информационно-правового и юридического обеспечения деятельности гражданской авиации. К целому ряду тех программных мероприятий, которые до сих пор не реализованы, есть смысл вернуться и добиться их выполнения. Минтранс России заинтересован в том, чтобы в авиапредприятиях работали высококвалифицированные юристы.

- СМИ озвучили Ваше высказывание о том, что «нужно сделать все возможное, чтобы в авиации, наконец, наступила эпоха закона». Как далеки мы от этого прекрасного времени?

- Полагаю, что в общем и целом «эпоха закона» в отрасли наступит не раньше и не позже, чем во всех остальных сферах общественной жизни. Конечно, было бы очень хорошо, если бы гражданская авиация, как высокотехнологичная и высокоорганизованная отрасль, явилась здесь примером для подражания. Очевидно одно: достижение подобной цели зависит от напряженной работы всех без исключения субъектов авиатранспортного комплекса.

- Как осуществляется сопровождение законодательных инициатив Минтранса России?

- В настоящее время работа над правительственными законопроектами, в том числе и в сфере транспорта, в значительной степени централизована. Все они рассматриваются на Комиссии по законопроектной деятельности, где определяется, кстати говоря, и очередность их подачи в Госдуму ФС РФ. Взаимодействие министерств и ведомств с палатами Федерального Собрания (а у нас оно, следует признать, хорошо налажено) может происходить исключительно на основе общей политики Правительства РФ. Существующие процедуры не допускают никакого «ведомственного лоббирования». Полагаю, что это правильно.

- ГСГА МТ РФ признала нецелесообразным распространение на отрасль проекта ФЗ «Об основах технического регулирования в Российской Федерации». Каково Ваше мнение по этому вопросу?

- Данный законопроект вызвал серьезную критику не только со стороны экспертов гражданской авиации. Очевидно, что его авторам предстоит проделать большую работу для того, чтобы заложенные в основу документа принципы технической политики могли быть реализованы в действительности и облегчили бы деятельность авиакомпаний при гарантированном обеспечении безопасности полетов.

- Какие отраслевые законопроекты планируется рассмотреть на ближайшей сессии Госдумы ФС РФ?

- Перечень документов, относящихся к транспортному комплексу, еще полностью не определен, в него вносятся коррективы. Думаю, что у читателей вашего издания в свое время будет возможность с ним ознакомиться.