Об основных задачах Минтранса России по реформированию городского пассажирского транспорта

Доклад заместителя Министра транспорта, руководителя службы Росавтотранс А.В. Колика на общероссийском семинаре-совещании по содействию реформе городского пассажирского транспорта

Ярославль, 2 октября 2003 года

"Об основных задачах Минтранса России по реформированию городского пассажирского транспорта"

Добрый день уважаемые коллеги!

Три четверти населения России живет в городах. И при всей масштабности проектов, которые реализуются сейчас на других видах транспорта, для миллионов граждан России транспорт – это, прежде всего, автобус, трамвай, троллейбус или метро, с которыми они имеют дело каждый день.

Поэтому доступность и качество городского транспорта во многом определяют и реальный уровень жизни, и социальный климат, и мнение людей об эффективности органов власти.

Как известно, организация транспортного обслуживания городского населения относится к компетенции местных органов власти. Но сегодня на всех уровнях государственного управления растет понимание того, что реальное продвижение в решении главных проблем городского транспорта невозможно без конкретных действий на федеральном уровне.

Говоря о главных проблемах, я имею в виду проблему льготных пассажиров, проблему обновления парка и проблему создания правовой базы регулирования городского транспорта.

На их решении именно была сконцентрирована деятельность Министерства в 2003 году.

Что удалось сделать? По крайней мере, один несомненно, положительный результат достигнут. Очевидным образом возросло внимание к проблемам пассажирского транспорта руководителей Правительства и депутатских фракций в государственной Думе.

Вот краткая хронология только последних недель. 20 августа состоялось совещание в Минтрансе под председательством Председателя Правительства Яковлева по вопросу о состоянии и первоочередных задачах развития общественного пассажирского транспорта.

Через неделю Владимир Анатольевич уже вместе с другим Вице-премьером – Алешиным провел совещание по проблемам производства подвижного состава для городского транспорта.

В понедельник на этой неделе состоялось согласительное совещание по законопроекту «Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности».

А во вторник вопросы безопасности городского пассажирского транспорта рассматривались на правительственной комиссии по безопасности дорожного движения.

По всем этим вопросам были приняты соответствующие решения, о которых я сегодня скажу. Министерство видит свою задачу в том, чтобы добиться их реализации.

Начну с правовой базы.

Важнейшим приоритетом для реформирования городского транспорта является принятие рамочного федерального закона. Речь идет о законе, который позволил бы местным органам власти организовать и регулировать работу городского транспорта исходя из особенностей этого вида деятельности вообще и с учетом специфики ситуации в конкретном городе.

При этом нет нужды выдумывать что-то принципиально новое. Речь идет о том, чтобы, как говорится, «заасфальтировать уже протоптанные тропинки» и сделать легальными механизмы регулирования, которые сегодня уже применяют местные органы власти.

И мировой, а сегодня уже и отечественный опыт показывает, что город должен полностью контролировать доступ на регулярные маршруты, в том числе и на те, на которые не распространяется муниципальный заказ.

Конкуренция на маршруте при необходимости должна заменяться конкуренцией на конкурсе за право работать на этом маршруте.

Город должен получить возможность заключать с перевозчиками долгосрочные контракты на выполнение перевозок. А перевозчики, не имеющие такого контракта, на маршруты допускаться не должны.

При этом закон не должен диктовать жесткую схему. Необходимо, чтобы города имели определенную свободу выбора модели.

На самом деле эта проблема является, быть может, ключевой. Если городской транспорт не получит правовых основ, адекватных особенностям этого сектора экономики, то во многом утратят смысл и компенсация льгот, и финансовая поддержка.

Поэтому мы считаем очень важным, что на совещании у вице-премьера Яковлева признана и зафиксирована необходимость принятия такого закона. Нас готовы поддержать и специалисты-правовики в аппарате Правительства.

На самом деле, первая редакция такого законопроекта уже существует. Она находится в Государственной Думе, где тоже есть взаимопонимание. Оптимисты полагают, что закон может быть принят в 2004 году.

Еще одним важным вопросом в сфере законодательства является лицензирование автотранспортной деятельности.

Сейчас эта тема стала критичной. Как известно, в настоящее время Минэкономразвития подготовлена новая редакция закона о лицензировании, которая предусматривает отмену всех видов лицензий на автомобильном транспорте.

Мы же считаем, что существующую систему необходимо не только сохранить, но и усилить. В частности Министерство предлагает включить в перечень лицензируемых видов деятельности перевозки пассажиров автомобилями вместимостью более 8-ми мест, включая перевозки для собственных нужд.

В этом наши позиция совпадает с мнением транспортных администраций в субъектах Российской Федерации. Более того, 20 субъектов Российской Федерации обратились в Правительство с предложениями о введении дополнительных видов лицензий на перевозку пассажиров и грузов.

Надеюсь, что совместными усилиями мы отстоим систему лицензирования как базовый инструмент регулирования рынка. Хочу при этом уточнить: речь идет не о том, чтобы обязательно сохранить эту функцию за Министерством, а о том, чтобы сохранить институт лицензирования как таковой.

Вторая важнейшая проблема, где должны сказать свое слово федеральные органы – это хорошо известная всем вам проблема льготников.

Более 46 миллионов граждан России имеют право на бесплатный проезд, и для 44 миллионов это право установлено федеральными законами. При этом абсолютное большинство льгот не имеет механизмов финансового обеспечения.

Проблема льготного проезда, конечно же, не из тех проблем, которые могут быть решены немедленно. Но она, безусловно, относится к числу тех, которые необходимо безотлагательно начинать решать. И эту позицию Правительства подтвердил вице-премьер Яковлев, открывая согласительное совещание по законопроекту "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности".

Как известно, он был разработан Минтрудом России при участии Минтранса и ряда других ведомств. Он поддержан субъектами федерации и большинством федеральных министерств.

В чем важность этого законопроекта? Явно не в экономике вопроса. В этом смысле перелома не наступит, поскольку при вступлении закона в силу реальные доходы отрасли, по нашим оценкам, возрастут более, чем на 10%.

Но политически это был бы прорыв, знаковое решение, которое показало бы, что в решении проблемы льготников, которую многие транспортники относят уже к числу вечных и неразрешимых, есть реальное продвижение.

К чему пришли на согласительном совещании? Я не стану комментировать позиции сторон – они, на самом деле, остались неизменными. Кроме того, приходится учитывать, что в бюджете 2004 года, который уже почти принят, соответствующие затраты – а это порядка 11 миллиардов рублей – не предусмотрены.

Поэтому решено, что закон может быть введен в действие поэтапно. При этом 2004 год будет переходным и, если закон будет принят, то видимо, удастся найти средства для того, чтобы на примере одного или двух силовых ведомств отработать реальные механизмы компенсации. Сейчас законопроект направлен на окончательное визирование в заинтересованные ведомства и через две недели уже вместе с протоколом согласительного совещания будет вынесен на рассмотрение Правительства.

Это, может быть, еще не то, чего бы мы все хотели. Но тем не менее – это вполне реальный шаг вперед. И если этот шаг будет сделан, то легче будет делать и последующие шаги, касающиеся наиболее массовых категорий льготников.

Здесь обсуждаются два возможных подхода.

Один из них предусматривает распространение механизма адресной денежной компенсации и на тех граждан, которые получают льготы по «социальному признаку». Проблема заключается в том, что те суммы, которые в обозримом будущем реально могут быть выделены на эти цели, трудно назвать компенсацией. К тому же если сегодня бюджетные средства так или иначе все же направляются на финансирование транспортных предприятий, то в случае перехода к адресной компенсации часть этих средств, очевидно, будет израсходована на другие цели.

Второй подход заключается в том, чтобы передать право установления социальных льгот по оплате проезда регионам. И они, в зависимости от состояния своего бюджета будут решать, какие льготы предоставлять и в какой форме – бесплатный билет, скидки или фактическая отмена действия льгот в данном регионе. В принципе этот вариант очень близок к тому, что сложилось на практике. Ведь сегодня объем фактически предоставляемых льгот ограничен провозными возможностями социального сектора городского транспорта, которые в состоянии поддержать местный бюджет.

Какой из этих подходов поддержит Минтранс? Любой. По нашему мнению, главное, добиться, чтобы любой пассажир входил в салон с проездным билетом. При этом безразлично, получил ли он этот билет бесплатно, со скидкой или с полной оплатой. В этом случае можно будет наладить учет предоставления льгот, а следовательно, перейти к системе компенсации не виртуальных, а фактически предоставленных услуг.

Наконец, третья проблема, которая не может быть решена без федеральной поддержки – это проблема обновления парка подвижного состава.

Сегодня в муниципальных предприятиях более половины парка эксплуатируется с превышением нормативного срока службы. Кроме того, крайне неблагоприятным образом изменилась его структура. Если в 1997 году 70% парка автобусов составляли автобусы большой и особо большой вместимости, то сегодня их доля не более 30%. А в структуре ежегодных закупок автобусов их уже менее 20%.

Если исходить из нормативов, то накопленный дефицит капитальных вложений –с учетом инфраструктуры наземного электротранспорта - достигает 220 млрд. рублей. А фактически сложившийся годовой объем инвестиций составляет порядка 8 миллиардов.

Это означает, что восстановить нормальный процесс воспроизводства основных фондов собственными силами предприятий и городов во многих регионах практически невозможно. Необходима федеральная поддержка.

Открытой Программой содействия реформам городского транспорта определены основные принципы такой поддержки.

Прежде всего, она должна предоставляться тем городам, где достигнуты позитивные результаты в части повышения покрытия издержек выручкой, где упорядочены местные льготы, а в социальный сектор привлекается частный капитал. Таким образом, реализуется принцип «поддержка в обмен на реформы».

Кроме того, финансирование должно носить инициирующий и стимулирующий характер, способствовать привлечению местных ресурсов, открытию кредитных линий.

Этот механизм реализован на практике. В текущем году семь миллионов рублей было направлено в рамках ФЦП «Модернизация транспортной системы России» на уплату процентов по кредитам отечественных банков. Это позволило привлечь 320 миллионов рублей и закупить 180 больших городских автобусов Ликинского завода.

Вообще говоря, ФЦП предусматривает расходование на эти цели порядка 200 миллионов рублей в год. Это дало бы возможность закупать для городского транспорта ежегодно до двух с половиной тысяч единиц подвижного состава. Интерес со стороны городов весьма велик, и есть уже идеи по созданию на основе этих средств долгосрочных лизинговых механизмов с участием заводов-изготовителей. Однако при ежегодной защите бюджетных назначений по программе мы понимания пока не находили.

Но мы надеемся, что ситуация изменится после совещания, которое провели два вице-премьера по вопросам производства подвижного состава для городского транспорта. На нем была признана необходимость расширения объемов соответствующей поддержки.

Вице-премьеры согласились также с тем, что если уж государство, введя высокие пошлины, ограничило импорт подержанных автобусов, то необходимо снизить или вовсе отменить таможенные пошлины на высококачественные комплектующие для производства современного подвижного состава, которые в России не производятся.

Кроме того, было в принципе принято решение о том, что функции административного органа, определяющего требования к подвижному составу, должен выполнять Минтранс, а не Госстандарт, как сейчас. Логика этого решения в том, что, как это принято во всех развитых странах, требования к подвижному составу должны определять те, кто им пользуется.

Мы надеемся, что это позволит закрыть доступ на рынок автобусам, которые конструктивно не приспособлены для массовых маршрутных перевозок пассажиров и повысит уровень безопасности движения который в последнее время, как вы хорошо знаете, стал просто критическим.

Уважаемые коллеги! В заключение я хотел бы вернуться к Открытой программе, ход реализации которой мы обсуждаем сегодня.

Сегодня на общественном пассажирском транспорте сложилась парадоксальная ситуация.

Программа не случайно называется программой поддержки реформ. Организация транспортного обслуживания населения - это компетенции местных органов власти, и формально с федерального уровня реформировать ничего нельзя.

Вместе с тем, правовая база, которая определила бы полномочия городов в этой работе, пока отсутствует. В результате, городской пассажирский транспорт по меткому выражению одного нашего коллеги, живет сегодня не по закону, а по понятиям.

И в этих условиях очень многое зависит от позиции городских властей и в первую очередь первого руководителя, от того, насколько он и его команда готовы руководствоваться здравым смыслом и отстаивать этот здравый смысл в условиях несовершенного законодательства.

Поэтому я должен от имени Министерства транспорта сказать самые теплые слова в адрес участников программы. К программе присоединилось уже более 30 городов. Именно в них люди и занимаются практическим реформированием городского транспорта, и нужно сказать, что отдельным регионам и городам удалось добиться весьма впечатляющих результатов. Важно, что каждый из участников программы, при единых базовых принципах, идет своим путем, выбирает свою собственную модель и у каждого есть чему поучиться другим.

В этом смысле Ярославль выбран для проведения нашей встречи не случайно. Администрация города проводит транспортную политику, основанную на постепенном, введении рыночных элементов организации работы пассажирского транспорта.

Возможно, благодаря именно такому подходу здесь удалось избежать стихийного развития частного сектора и неуправляемой конкуренции. Частные перевозчики здесь разумным образом дополняют муниципальный сектор. И работают при этом по установленному расписанию и по регулируемым тарифам.

Ярославль входит в лидирующую группу городов по объему инвестиций на пассажирском транспорте. 180 рублей в расчете на одного жителя ежегодно расходуется на обновление парка из городского бюджета. Это почти в 2,5 раза больше, чем в среднем по стране.

Наконец, Ярославль сегодня единственный город в России, в котором развернута полномасштабная автоматизированная система диспетчерского управления, основанная на использовании современных информационных технологий и спутниковой навигации. Здесь проходит экспериментальную проверку уникальная система автоматизированного обследования пассажиропотоков, которая существует пока в единичных экземплярах только в Москве и Ярославле. Все это вы увидите и даже сможете сами стать участниками обследования.

Очень важно, что городские власти думают о перспективе. Совместно со специалистами Министерства разрабатывается стратегия и программа развития городского пассажирского транспорта до 2010 года.

Но я не стану рассказывать больше о ярославском опыте – об этом гораздо лучше расскажут и покажут все самое интересное хозяева. Хочется пожелать им успешного продолжения этой работы и сохранения той команды, которая ее ведет.

Я желаю всем участникам совещания успешной и интересной работы.

Спасибо за внимание.