Министр транспорта РФ Игорь Левитин выступил с докладом на «правительственном часе» Государственной Думы ФС РФ на тему «О мерах, принимаемых Правительством РФ по развитию и совершенствованию автодорожной инфраструктуры»
Опубликовано 20 Октября 2006Доклад
Министра транспорта Российской Федерации И.Е. Левитина
на «правительственном часе» Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему
«О мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по развитию и совершенствованию автодорожной инфраструктуры»
Уважаемый Борис Вячеславович!
Уважаемые депутаты!
Федеральное Собрание Российской Федерации в последние годы уделяет постоянное внимание проблемам дорожного хозяйства. В апреле текущего года в Совете Федерации состоялся «правительственный час» на тему «О программе строительства дорог в Российской Федерации». Год назад (4 октября 2005 года) состоялись парламентские слушания в Комитете по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной Думы на тему «Автомобильные дороги России: правовые и финансовые аспекты развития». На парламентских слушаниях были приняты рекомендации в адрес Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Минтранса России по широкому кругу вопросов.
Во исполнение этих рекомендаций:
- разработана концепция федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации». Срок внесения в Государственную Думу самого закона в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации от 13 октября текущего года – март 2007 года;
- разработан и направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и субъекты Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд», подготовленный Минэкономразвития России совместно с Минтрансом России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
- включены в программу разработки технических регламентов, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. № 781-р, два специальных технических регламента в сфере автомобильных дорог: «О требованиях к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, (реконструкции) и обустройстве автомобильных дорог, улиц и сооружений на них» и «О требованиях к обеспечению безопасности эксплуатации автомобильных дорог, улиц и сооружений на них». Срок внесения на утверждение проектов регламентов установлен в 2008 году, однако, первые редакции документов уже разработаны;
- переутверждена Правительством Российской Федерации постановлением от 31 мая 2006 г. № 338 федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)».
- принято постановление Правительства Российской Федерации
№ 209 от 11 апреля 2006 г. о внесении изменений в классификацию автомобильных дорог. Минтрансом России во исполнение этого постановления утвержден порядок подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Данный приказ зарегистрирован в Минюсте России;
- усилен контроль за эффективностью использования средств, направляемых в дорожное хозяйство. Эта работа ведется на основе утвержденных планов как ФГУ «Росдортехнология», так и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. Также в 2006 году деятельность Федерального дорожного агентства проверялась Счетной Палатой Российской Федерации;
- приняты Ростехрегулирования два основополагающих для проектирования автомобильных дорог национальных стандарта «Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования» и «Геометрические элементы автомобильных дорог». Еще четыре проекта ГОСТ разработаны и находятся в стадии утверждения.
Не все рекомендации октябрьских парламентских слушаний выполнены:
- не обеспечено закрепление за федеральными агентствами транспортной отрасли функций по изъятию земельных участков для строительства объектов и заключению соответствующих договоров с собственниками. Для реализации рекомендации подготовлено поручение Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации обеспечить корректировку положений о Министерстве транспорта Российской Федерации и Федеральном дорожном агентстве в части расширения их полномочий, в том числе и в части земельных отношений;
- не утверждена методика начисления амортизации на объекты в дорожном хозяйстве. Этот вопрос тесно связан с вопросом изменения организации управления автомобильными дорогами с привлечением для эксплуатации автомобильных дорог коммерческих операторов, с реальным вводом в эксплуатацию крупных платных автомобильных дорог. Методики начисления амортизации и механизмы ее аккумуляции для целей развития автомобильных дорог будут определяться в ходе реформы дорожного хозяйства;
В целях реализации рекомендации об установлении сроков проведения конкурсов и открытия финансирования строительства дорог, а также возможности переноса неиспользованных остатков средств на следующий финансовый год Минтранс России представил предложения по соответствующим текстовым статьям в проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год». Решение вопроса должно быть установлено Законом.
Правительством Российской Федерации, Минтрансом России, Федеральным дорожным агентством принимаются и другие меры, направленные на совершенствование работы дорожного хозяйства, улучшение состояния автомобильных дорог. За время, прошедшее со времени парламентских слушаний, был принят ряд серьезных шагов в этом направлении:
- Правительством Российской Федерации одобрена и приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. № 94 утверждена Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года;
- осуществляется внедрение методов бюджетирования, ориентированных на достижение конкретных измеримых показателей потребительских качеств дорог;
- разработаны приоритеты и критерии отбора проектов для финансирования строительства, реконструкции и эксплуатации федеральных дорог, а также строительства и реконструкции территориальных дорог с привлечением субсидий из федерального бюджета;
- подготовлена методика распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования, предусмотренных в объеме 35 млрд. рублей в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации. С учетом этих средств эффективность участия автомобильных дорог в реализации приоритетных национальных проектов существенно повысится. 17 октября на заседании Трехсторонней комиссии по межбюджетным отношениям одобрено распределение субсидий, подготовленное на основе этой методики;
- подготовлены и реализуются специализированные программы, направленные на повышение безопасности движения на дорогах, в том числе программы по замене ограждений, дорожных знаков и разметки, устройства освещения дорог, создания системы метеообеспечения;
- разработаны основы концепции реформирования дорожного хозяйства;
- утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации перечень предприятий дорожного хозяйства, закрепленных в государственной собственности;
- утверждена и реализуется на основе плана Концепция обеспечения качества в дорожном хозяйстве;
- начата реализация ряда проектов платных дорог с применением механизмов государственно-частного партнерства.
В 2006 году существенно (в 1,4 раза по сравнению с 2005 годом) увеличен объем финансирования ремонта и содержания федеральных автомобильных дорог. Это позволило изменить структуру расходов на ремонтные работы. Расходы на капитальный ремонт федеральных дорог и мостов по сравнению с 2005 годом увеличены в 1,7 раза, расходы на ремонт увеличены на 12 %. Такое изменение структуры дорожно-эксплуатационных расходов позволит существенно повысить капитальность работ и долговечность отремонтированных дорог, а значит существенно снизить потребность в расходах на эксплуатацию этих участков в последующие периоды.
С учетом средств, выделенных дополнительно в 2005 году на финансирование дорожного хозяйства по итогам исполнения федерального бюджета, в текущем году объемы ввода в эксплуатацию федеральных автомобильных дорог будут увеличены по сравнению с 2005 годом в 2,4 раза.
В текущем году уже введены в эксплуатацию внеклассные мосты через Волгу в Ярославле, р. Чулым в Томской области, Дон у Цимлянска, р. Томь в Кемерово, входящие в программу завершения строительства внеклассных мостов. Реализация этой программы практически началась в 2005 году. В нее первоначально было включено 12 мостов, сегодня в ней 17 сооружений, из которых за два года введены в эксплуатацию 7 мостов. Вместе с тем в стране остро не хватает мостовых переходов через крупные реки, и программа требует расширения: в нее необходимо включить мосты через Урал на обходе г. Орска, через Волгу у Костромы и Самары и другие. Тормозит недостаток средств.
Несмотря на принятые в последнее время меры, состояние сети автомобильных дорог общего пользования не соответствует задачам повышения конкурентоспособности отечественной продукции, реализации транзитного потенциала транспортной системы, решению задач социально-экономического развития страны. Напомним несколько фактов.
В 2006 году только 37 % федеральных и 24 % территориальных дорог соответствуют нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию. Если ситуация будет продолжать развиваться в том же направлении, то к 2010 году на дорожной сети с учетом территориальных дорог в нормативном состоянии останется не более 15 % протяженности.
Состояние автомобильных дорог, входящих в состав международных транспортных коридоров, не соответствует задаче активизации участия России в глобальном развитии мировой экономики. Конкурентоспособность этих маршрутов во многом уступает альтернативным маршрутам, проходящим по территории других государств. Свыше четверти протяженности этих дорог требуют реконструкции с повышением технической категории. Из общей протяженности маршрутов многополосную проезжую часть имеют лишь 9 %.
Покрытие проезжей части международных маршрутов имеет недостаточную прочность, поэтому обычные для международных перевозок автомобили с нагрузкой на ось 11-13 тонн разрушают дороги. Увеличивается интенсивность перевозок тяжелых крупногабаритных контейнеров. С учетом международных тенденций темпы роста контейнерных перевозок по автодорогам в течение ближайших 5 лет будут составлять 10-15 % в год. Сейчас принято решение о повышении прочности дорожных одежд при реконструкции и капитальном ремонте основных федеральных дорог. Однако, с учетом бюджетных возможностей темпы обновления дорожных конструкций низки, и лишь 19 % протяженности федеральных дорог соответствуют современным нагрузкам. Минтрансом России подготовлен приказ о сезонных ограничениях транспортных нагрузок на автомобильные дороги, это поможет сохранить их в неблагоприятные периоды года. Однако, эта вынужденная мера отрицательно скажется на возможности эффективного обслуживания перевозок грузов. В результате активно развиваются альтернативные конкурентные маршруты в обход территории России. Это может обернуться не только потерей доходов от обслуживания международных транзитных потоков, но и ущербом для интересов национальной безопасности Российской Федерации.
Плотность дорожной сети Российской Федерации в расчете на единицу площади территории и на одного жителя от 2 до 25 раз ниже чем в странах Европейского сообщества, США и ряде быстро развивающихся стран Азии.
Уровень финансирования дорожного хозяйства в Российской Федерации существенно ниже, чем в других странах мира: даже в соседних Республике Белоруссия и в Монголии доля расходов на дорожное хозяйство в валовом внутреннем продукте выше, чем в Российской Федерации. Это не позволяет ликвидировать указанный разрыв в показателях развития дорожной сети.
Сеть дорог общего пользования прирастает в России весьма медленно: в соответствии с федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» к 2010 году плотность дорог на 1000 жителей практически останется на уровне 2005 года. В то же время уровень автомобилизации страны вырастет в полтора раза.
Это означает, что на один километр дороги или улицы населенного пункта, по которой проходит маршрут общественного транспорта, в 2010 году будет в среднем приходиться 44, а в 2025 году - 92 автомобиля. Образно говоря, если на дороги выйдут все зарегистрированные в России автомобили, то они будут двигаться колонной с интервалом, практически равным корпусу автомобиля. Один неисправный автомобиль остановит все движение на сети дорог.
Решение проблем улучшения качества и увеличения протяженности автомобильных дорог существенно осложняется влиянием опережающего роста цен на рынке дорожно-строительных материалов, топлива для машин и механизмов. На закупку этих ресурсов идет до 60 % стоимости дорожных работ. Анализ показал, что за последние пять лет цены на материалы для строительства, ремонта и содержания дорог, горючее для дорожных машин выросли в 2,5 – 3 раза. Темп роста цен превышал в этот период средний темп инфляции в стране в 1,3-1,5 раза.
Потери инвестиционных возможностей дорожного хозяйства из-за несоответствия роста цен на материалы и выделяемых объемов финансирования за прошедшие пять лет составляют 250 млрд. рублей, что сопоставимо с годовым объемом финансирования из бюджетов всех уровней.
По расчетам специалистов недостаточные темпы улучшения состояния российской дорожной сети уже сейчас вызывают экономические потери, в сумме превышающие 1,3 трлн. руб., что эквивалентно 6 % ВВП Российской Федерации. При сохранении существующих тенденций эти потери к 2025 году увеличатся в сопоставимых ценах еще более чем в два раза.
Пути решения этой серьезной проблемы, имеющей национальный масштаб, рассматривались на заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации 13 октября в Ярославле, которое проходило с участием Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина. Был одобрен комплекс предложений, направленных на реформирование дорожного хозяйства. Подготовлен соответствующий перечень поручений Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. Перечень согласован с Правительством Российской Федерации и включает в себя следующие поручения:
Первое. «Обеспечить разработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации».
Второе. «Утвердить план мероприятий по переходу, начиная с 2008 года, к финансированию дорожного хозяйства по нормативам на ремонт и содержание автомобильных дорог. Утвердить положение о нормативах денежных затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и рекомендовать его к применению на региональном уровне.».
Третье. «В соответствии со статьей 72 Бюджетного Кодекса Российской Федерации разработать и утвердить перечень работ и услуг со сроком производства от 3-6 лет, включив в него такой вид работ, как содержание, ремонт, реконструкция и строительство автомобильных дорог общего пользования.».
Четвертое. «Обеспечить корректировку положений о Министерстве транспорта Российской Федерации и Федеральном дорожном агентстве в части расширения их полномочий, обязанностей и функций, направленных на обеспечение качества оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства всех уровней».
Реализация перечисленных поручений Президента Российской Федерации потребует полного напряжения сил. Однако, база для их реализации уже создана.
Разработан проект федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации», он включает в себя:
- положения о правах и ответственности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также пользователей и организаций, осуществляющих деятельность в придорожной полосе, за состояние и развитие автомобильных дорог;
- положения, направленные на совершенствование земельных и имущественных отношений, связанных со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог;
- требования к системе финансирования дорожного хозяйства с переходом к созданию устойчивых, долгосрочных целевых источников финансирования дорожного хозяйства, основанных на принципе «пользователь платит».
Проект закона предусматривает закрепление для использования на автомобильные дороги неналоговых доходов от платных дорог и реализации иных проектов с применением механизма государственно-частного партнерства, поступлений, связанных с компенсацией ущерба, наносимого дорогам тяжелыми автотранспортными средствами, выручки от договоров с владельцами объектов придорожного сервиса на «подключение» объекта к автомагистрали, других договоров с лицами, заинтересованными в дополнительных услугах дорог.
Отдельный раздел посвящен системе контроля и надзора в сфере дорожного хозяйства с участием казначейской системы исполнения расходных обязательств, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, ведомственной системы контроля Федерального дорожного агентства. Предусматривается также возможность участия в контроле за уровнем потребительских качеств дорог саморегулируемых организаций пользователей.
Проект федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации» представляет весьма объемный документ, требующий взаимоувязки требований многих других законов, учета интересов значительного количества ведомств. Чтобы обеспечить такую взаимоувязку на ранней стадии и ускорить принятие документа, было бы целесообразно депутатам подключиться к разработке законопроекта.
В целях подготовки к реализации поручений Президента Российской Федерации Федеральным дорожным агентством разработана и представлена в Минтранс России методика формирования затрат на содержание федеральных автомобильных дорог, предназначенная для целей бюджетного планирования. В настоящее время эта методика дорабатывается по замечаниям.
Подготовлены предложения по расширению полномочий Минтранса России и Федерального дорожного агентства в области земельных отношений.
Предложения по изменению Положений о Минтрансе России и Федеральном дорожном агентстве предусматривают наделение их полномочиями, связанными с изъятием и резервированием земельных участков для строительства автомобильных дорог. Эти полномочия включают введение на согласованных земельных участках на период до начала строительных работ особого режима использования, запрещающего оборот земель и какое-либо строительство на них.
В докладе перечислены основные проблемы дорожного хозяйства и направления их решения, которые были одобрены Президентом Российской Федерации на заседании Президиума Госсовета России. Реализация поручений Президента Российской Федерации потребует полного напряжения сил. Мы надеемся, что депутаты поддержат нас в решении поставленных задач.