Выступление замминистра транспорта А.В. Колика: "Состояние и первоочередные задачи развития общественного пассажирского транспорта"

Выступление заместителя Министра транспорта РФ, 
руководителя Службы автомобильного и городского пассажирского транспорта (Росавтотранс) А.В. Колика на совещании у заместителя председателя Правительства Российской Федерации В.А. Яковлева

«Состояние и первоочередные задачи развития общественного пассажирского транспорта»

Москва, 20 августа 2003 г.

Уважаемый Владимир Анатольевич, Сергей Оттович, уважаемые коллеги!

Общественный городской пассажирский транспорт (ГПТ) обеспечивает каждодневные транспортные потребности трех четвертей населения России. Доступность и качество его услуг во многом определяют реальный уровень жизни, социальный климат, влияют на мнение об эффективности работы органов власти.

Ответственность государства за доступность и качество услуг городского транспорта в настоящее время особенно высока.

Мы переживаем непростой период социально-экономического развития, когда для огромной части населения России буквально жизненно необходим минимальный гарантированный уровень транспортного обслуживания.

Кроме того, автомобилизация страны стремительно набирает темпы. Она радикально меняет характер транспортной подвижности и всю транспортную ситуацию уже в десятках городов. Поэтому настоятельно необходимо воссоздание эффективного городского общественного транспорта как альтернативы неконтролируемому росту числа личных автомобилей.

Очевидно, что даже эти две задачи – а есть и другие - не могут быть решены усилиями одних только муниципальных органов управления, на которые возложена организация транспортного обслуживания населения в городах.

За годы реформ городской транспорт претерпел существенные изменения. Главное заключается в том, что он стал сектором смешанной экономики.

Городской транспорт уже невозможно представить себе без частных предприятий и индивидуальных предпринимателей. Они образуют так называемый коммерческий сектор городского транспорта, который работает в основном на условиях самоокупаемости. По имеющимся оценкам, в этом секторе выполняется до 25% всего объема перевозок пассажиров в городском и пригородном сообщении.

Между тем традиционной основой городского пассажирского транспорта остаются государственные и муниципальные предприятия, которые относятся к так называемому социальному сектору городского транспорта. Это перевозчики, которые эксплуатируют городские автобусы большой вместимости и основную часть парка электротранспорта, обслуживают пассажиров, имеющих льготы, предоставляют услуги на малорентабельных маршрутах и работают на основе муниципального заказа, получая соответствующие субсидии.

Состояние городского транспорта иногда оценивают как критическое или катастрофическое. Если говорить о секторе в целом, то с такой оценкой согласиться нельзя. Объемы деятельности достаточно стабильны, растут парк и инвестиции.

Но если вести речь о социальном секторе, то его положение действительно крайне тяжелое. Здесь снижаются и провозные возможности, и показатели качества обслуживания. Органы власти годами удерживают тарифы на социально приемлемом уровне, но не имеют возможности полностью компенсировать убытки перевозчиков. Поэтому запредельно высок износ подвижного состава, низка заработная плата. Во многих муниципальных предприятиях ГПТ сложилась крайне тяжелая социально-профессиональная ситуация. В ряде населенных пунктов социальный сектор городского общественного транспорта вообще перестал существовать или близок к исчезновению.

Подчеркну – экономические показатели на слайде три даны в сопоставимых величинах с учетом инфляции.

Что же нужно делать, чтобы изменить положение? Чаще всего на этот вопрос дают простой ответ – значительно увеличить объем бюджетных дотаций и инвестиций.

Между тем в сегодняшней ситуации это не было бы верным решением.

Мы исходим из того, что правовые и экономические основы городского общественного транспорта устарели и не соответствуют достигнутому в стране уровню рыночных преобразований. Городской транспорт экономически неэффективен и непрозрачен с точки зрения использования бюджетной поддержки. Он не привлекателен для инвесторов и серьезных предпринимателей и не в состоянии обеспечить стабильный спрос на подвижной состав.

Поэтому мы полагаем, что городскому транспорту необходима, прежде всего, реформа механизмов управления и финансирования. А приток инвестиций должен стать естественным следствием такой реформы.

Специалистами Министерства разработана так называемая общероссийская открытая программа содействия реформам пассажирского транспорта. Она обобщает практически весь мировой опыт управления и финансирования ГПТ. К программе присоединилось уже более 30 городов. И многие из них на практике показали, что в российских условиях уже сегодня городской транспорт может обеспечивать высокое качество обслуживания и быть привлекательным для крупного частного капитала.

Практика реформы показала, что бессмысленно заниматься преобразованиями одного только социального сектора, предоставив коммерческий самому себе. Эти сектора тесно взаимосвязаны, и общественный транспорт города должен организовываться и управляться как единое целое.

Программа предлагает городам ряд типовых решений организации управления, но единой для всех модели управления и финансирования городского транспорта нет и быть не может. В каждом случае такую модель для своего города должны выбирать местные власти. И они же должны нести ответственность за ее реализацию.

Вместе с тем реализация реформы будет невозможной, если не предпринять некоторых принципиально важных шагов на федеральном уровне.

В первую очередь речь идет о печально известной проблеме пассажиров, имеющих льготы.

Сегодня более 46 миллионов граждан России имеют право на бесплатный проезд, причем для 44 миллионов это право установлено федеральными законами. Абсолютное большинство льгот не имеет механизмов финансового обеспечения. А объемы соответствующих услуг не поддаются даже корректному учету, поскольку льготный проезд осуществляется чаще всего не по билету, а по удостоверению.

Это вынуждает сохранять практику покрытия неконтролируемых выпадающих доходов перевозчиков из местных бюджетов. Сегодня объем субсидий превышает 24 миллиарда рублей, но эта сумма покрывает потребности не более чем на 80%.

Там, где хотят реформировать городской транспорт, такое положение не позволяет поставить отношения города и перевозчиков на нормальную экономическую основу и оздоровить муниципальные предприятия.

Там, где реформ не хотят, это дает возможность списывать "на льготников" результаты безалаберности, а иногда и злоупотреблений.

Очевидно, что проблема льготников не из тех, которые можно решить немедленно. Но она, безусловно, относится к числу тех, которые необходимо безотлагательно начинать решать.

Первый реальный шаг уже подготовлен. Минтрудом России при участии Минтранса и ряда других ведомств разработан проект закона "Об адресной компенсации льгот по проезду на транспорте, предоставляемых по профессиональной принадлежности". Этот закон реализует принцип замены натуральных льгот денежными компенсациями и направлен на решение задачи упорядочения федеральных мандатов. Закон поддержан субъектами федерации и абсолютным большинством федеральных ведомств. Теперь слово за Минфином.

Мы убеждены, что реализация этого закона внесет перелом в ситуацию. Не в экономическом смысле, поскольку доходы ГПТ не возрастут более чем на 10%. Но это будет политически знаковое решение, которое покажет, что Правительство реально продвигается в решении проблемы льготников, которую многие транспортники относят уже к числу вечных и неразрешимых.

Второе необходимое направление действий на федеральном уровне – это целевая поддержка обновления парка подвижного состава..

Сегодня в социальном секторе городского транспорта с превышением нормативного срока службы эксплуатируется более половины всего парка, и восстановить нормальный процесс воспроизводства основных фондов собственными силами предприятий уже невозможно.

Кроме того, весьма неблагоприятным образом изменилась и структура парка. Если в 1997 году 70% парка автобусов составляли автобусы большой и особо большой вместимости, то сегодня их доля не более 30%. А в структуре ежегодных закупок автобусов их уже менее 20%.

Федеральная поддержка процесса обновления парка важна не только для перевозчиков, но и для машиностроителей.

Министерство транспорта постоянно взаимодействует с производителями автобусов и городского электротранспорта, и мы видим, что в этой отрасли наметился не только определенный рост производства, но и позитивные процессы производственно-экономической интеграции и специализации, переход к производству более современной техники. Но чтобы поддержать эти тенденции, машиностроителям необходима стабилизация спроса, которая невозможна без государственной поддержки.

Программой содействия реформам городского транспорта определены основные принципы такой поддержки.

Прежде всего, она должна предоставляться тем городам, где достигнуты позитивные результаты в части повышения покрытия издержек выручкой, где упорядочены местные льготы, а в социальный сектор привлекается частный капитал. Таким образом, реализуется принцип «поддержка в обмен на реформы».

Кроме того, финансирование должно носить инициирующий и стимулирующий характер, способствовать привлечению местных ресурсов, открытию кредитных линий.

Этот механизм уже реализован на практике. В текущем году семь миллионов рублей было направлено в рамках ФЦП «Модернизация транспортной системы России» на уплату процентов по кредитам отечественных банков. Это позволило привлечь 320 миллионов рублей и закупить 180 больших городских автобусов Ликинского завода.

ФЦП предусматривает расходование на эти цели порядка 200 миллионов рублей в год. Это дало бы возможность закупать для городского транспорта ежегодно до двух с половиной тысяч единиц подвижного состава. Интерес со стороны городов весьма велик, и есть уже идеи по созданию на основе этих средств долгосрочных лизинговых механизмов с участием заводов-изготовителей. Однако при ежегодной защите бюджетных назначений мы не находим понимания.

Мы рассчитываем, что позиция Правительства в этом вопросе претерпит изменения.

И, наконец, последний по прядку, но отнюдь не по важности шаг, который должен быть сделан на федеральном уровне. Речь идет о признании городского пассажирского транспорта сектором с особыми условиями правового регулирования, в котором на принципы свободной конкуренции должны быть наложены разумные ограничения.

И мировой, а сегодня уже и отечественный опыт показывает, что местные органы власти должны полностью контролировать доступ на регулярные городские маршруты, в том числе и на те, на которые не распространяется муниципальный заказ.

При этом конкуренция на самом маршруте при необходимости должна заменяться конкуренцией на конкурсе за право работать на этом маршруте.

Город должен получить возможность заключать с перевозчиками долгосрочные контракты на выполнение перевозок. При этом перевозчики, не имеющие такого контракта, на маршруты допускаться не должны. Это позволит гарантировать пассажирам обеспечение льготного проезда, социально приемлемые тарифы, выполнение расписаний и перевозки комфортабельными автобусами на полноценной маршрутной сети. Перевозчики смогут планировать свою деятельность и развитие на среднесрочный период, заключать кредитные и лизинговые соглашения, не рискуя быть внезапно вытесненными с маршрута конкурентами.

Только в этом случае городской транспорт станет привлекательным для серьезного частного капитала.

В ряде регионов России администрации субъектов Российской Федерации и местные органы власти пытаются упорядочить на подобной основе организацию городских и пригородных перевозок. Однако их действия не имеют сегодня правовых оснований.

Органы антимонопольного регулирования, опираясь на положения федерального законодательства, абсолютно обоснованно опротестовывают подобные решения как ограничение конкуренции.

На самом деле эта проблема является, быть может, ключевой. Если городской транспорт не получит правовых основ, адекватных особенностям этого сектора экономики, то бессмысленной будет и компенсация льгот, и финансовая поддержка. И мы неизбежно скатимся к массовому использованию в городах микроавтобусов, которые легко окупаются за год без всякого лизинга при отсутствии каких бы то ни было социальных гарантий для пассажиров.

В принципе, так жить можно. Именно так живут десятки развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки. Но мы полагаем, что для России подобная модель неприемлема.

Большинство специалистов городского транспорта, в центре и в регионах, убеждены в необходимости принятия специального федерального закона об основах государственного регулирования городского пассажирского общественного транспорта. Проект такого закона уже существует и даже был внесен группой депутатов в Государственную Думу.

Мы полагали бы чрезвычайно важным, чтобы Правительство признало сегодня саму необходимость принятия такого закона. Его реализация не потребует бюджетных затрат, но станет принципиальной основой для экономической реформы в секторе городского общественного транспорта, для повышения качества обслуживания, для привлечения в сектор инвестиций и улучшения социального климата в российских городах.

Уважаемый Владимир Анатольевич, уважаемые коллеги! В заключение  несколько слов о том, что должна дать России реформа городского общественного транспорта.

Мы полагаем, что за 10-12 лет можно будет выйти на нормальный цикл обновления парка. При этом более 80% инвестиций в подвижной состав будет осуществляться за счет собственных средств перевозчиков, а средний возраст подвижного состава не превысит 5-6 лет. Обновление парка будет осуществляться исключительно за счет транспортных средств отечественного производства.

Существенно повысится качество обслуживания, причем доля транспортных средств большой вместимости достигнет оптимального для российских городов значения 60-70%.

Доля частного капитала в секторе ГПТ превысит 60%, и, что самое главное, практически исчезнет противоестественная грань между коммерческим и социальным секторами. Городской транспорт перейдет на единые стандарты транспортного обслуживания населения.

Сейчас Министерство транспорта работает над перспективной транспортной стратегией России, и эти показатели в нее заложены. Но для того чтобы их достичь, представляются необходимыми те шаги на федеральном уровне, о которых говорилось в моем сообщении.

Мы просим поддержки позиции Министерства по этим принципиальным вопросам.

Благодарю за внимание.