«Транспорт России» обсудил с Алексеем Бакиреем поправки к законопроекту о деятельности такси

Актуальный комментарий директора Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России Алексея Бакирея.

– Алексей Сергеевич, Госдума приняла концептуально в первом чтении многострадальный, я бы сказала, законопроект о такси, который уже при внесении был признан устаревшим, требующим внесения значительных изменений. Собственно, это подтверждает и количество поправок, подготовленных ко второму чтению. Минтранс принимал участие в работе над поправками к законопроекту?

– Минтранс принимал участие в заседаниях рабочей группы, но поправки, которые мы сейчас получили, дают основание полагать, что часть из них была сформулирована позже, не на площадке рабочей группы. Мы внимательно анализируем поступивший документ, он действительно претерпел значительные изменения. После тщательного изучения Минтранс сформулирует свою позицию в отношении предлагаемых новелл законопроекта.

– Если говорить в целом, на ваш взгляд, это должен быть закон прямого действия?

– Закон прямого действия, который детализирует все особенности правоотношений, – это утопия. На практике всегда ищется некий баланс: какие нормы должны стать нормами прямого действия, какие – должны быть раскрыты в подзаконных актах. Учитывая тот факт, что сфера регулирования деятельности легкового такси, исходя из концепции предыдущей версии законопроекта, во многом имеет региональное измерение, понятно, что целый ряд правоотношений будет раскрыт именно на региональном уровне. Кстати, этот вопрос обсуждался и на VII Международном евразийском форуме «Такси», который прошел в Москве 8–9 августа 2019 года. Регионы выступают за то, чтобы федеральный законодатель передал им наибольший объем полномочий, то есть чтобы закон был в большей степени рамочным, формулировал основные права и обязанности участников правоотношений. У регионов, к слову, разные позиции, но на своем уровне им комфортнее решать эти вопросы, тем более что этот вид транспорта во многом муниципальный.

– Насколько я знаю, многие регионы, в частности, Москва, ратуют за то, чтобы им дали право устанавливать квоты на количество выданных разрешений, что влияет на цену и позволяет осуществлять контроль за водителями.

– Эта возможность по установлению квот есть и в действующей редакции закона. Минтранс некоторое время назад запрашивал регионы, каким образом исполняется № 69–ФЗ, какие из полномочий, переданные на региональный уровень, были ими реализованы. Например, в настоящее время субъекты РФ вправе устанавливать своими законами требование о соответствии цвета кузова легкового такси одной из цветовых гамм. Подчеркну: это право, но не обязанность. Не все регионы воспользовались этим правом, поэтому легковое такси может быть любого цвета. А ряд регионов ввели своим законодательством требования к цветовой гамме кузова ТС. Такая же ситуация складывается и по квотам. № 69–ФЗ эту позицию зафиксировал и предоставил регионам право устанавливать квоту на количество разрешений, выдаваемых фрахтовщикам. Несколько регионов таким правом воспользовались, в частности, Вологодская и Волгоградская области. Мы исходим из того, что эта норма могла бы быть сохранена, необходимо проанализировать правоприменение и потом делать выводы.

– Кто, на ваш взгляд, должен устанавливать тарифы? Как вы относитесь к идее о передаче тарифообразования на уровень субъектов?

– Вопрос тарифообразования непростой и требует тщательного анализа. В том варианте законопроекта, который мы получили, предполагается разработка Минтрансом России соответствующей методики. Мы относимся к этой идее осторожно, поскольку в нашем понимании тариф нужно регулировать тогда, когда государство финансово участвует в обеспечении доступности для населения какого–либо вида транспорта, как это происходит в сфере городского пассажирского транспорта, где региональные органы власти или органы местного самоуправления фактически компенсируют перевозчику разницу между регулируемым и экономически обоснованным тарифами в рамках государственных и муниципальных контрактов. Это принципиальный момент. Понятно, с чем связаны такие предложения по регулированию тарифов. Зачастую агрегаторы (службы заказа такси) фактически устанавливают стоимость поездки на такси и берут за свои услуги значительный процент. Это приводит к тому, что водитель вынужден работать больше, что неизбежно приводит к переработкам, нарушению режима труда и отдыха, созданию предпосылок для совершения ДТП и т. д. Представляется, что регулирование тарифов без оказания государственной или муниципальной поддержки в виде компенсации выпадающих доходов вызывает сомнение.

– Считаете ли вы справедливым, что сегодня именно агрегаторы устанавливают тарифы на перевозку и водители платят им до 30% от стоимости поездки, хотя, как утверждают сами агрегаторы, они оказывают только информационные услуги, стоимость которых не превышает нескольких десятков рублей?

– Есть разные подходы к оценке роли агрегаторов. Можно услышать такую позицию служб заказа такси: мы же не заставляем конкретное лицо к нам присоединяться, пусть работает по «классической» схеме. Как правило, в крупных городах работают несколько агрегаторов, кто–то берет 30%, кто–то 20%, у каждого есть право выбора, и фрахтовщик сам волен определять, соглашается он на эти условия или нет. История непростая, и у каждой стороны своя правда.
Другое дело, что агрегаторы в эру цифровизации стали определенным феноменом. Агрегаторы изменили структуру услуг и способ выбора заказа такси, они осуществляют коммуникацию фрахтовщиков и фрахтователей через IT–платформы, их деятельность нельзя уложить в классическую схему организации перевозок легковым такси. Если посмотреть шире, то здесь речь идет о двух составляющих: размере тарифа и размере вознаграждения. Это разные вещи. Да, звучат предложения, чтобы ограничить размер процента, который берут себе агрегаторы, или запретить при составлении договора публичной оферты прописывать право службы заказа такси устанавливать размер вознаграждения.
Мировая практика тоже неоднородна в этой части. Где–то тарифообразование относится к полномочиям муниципальных властей, где–то эта сфера вообще не регулируется, нет ни разрешений, ни допуска к рынку такси.

– Основные претензии к агрегаторам со стороны участников рынка состоят в том, что они, укрываясь за ширмой предоставления информационных услуг, не несут никакой ответственности. Удалось ли в законопроекте прописать ответственность агрегаторов?

– Отличительная черта данного законопроекта, что впервые дано определение агрегаторам – службам заказа такси, вводятся их права и обязанности. Самое главное, что на законодательном уровне установлено, что эта служба заказа такси обязана обеспечить размещение на своем сервисе информации только о тех ТС, в отношении которых выдано разрешение, и за несоблюдение этого требования установлена ответственность. 

– Не секрет, что этими сервисами пользуются и недобросовестные участники, несмотря на то, что агрегаторы утверждают, что у них есть внутренняя система проверки, наличие определенных корпоративных стандартов допуска. Как это можно проверить и какую ответственность несет служба заказа такси за несоблюдение этих стандартов?

– В законопроекте есть ряд положений, которые требуют обсуждения. Например, с агрегатора снимается ответственность за то, что лицо, имеющее разрешение на ТС и присоединившееся к сервису, в случае аннулирования у него разрешения на ТС продолжает использовать этот сервис. На наш взгляд, это неправильно. Сегодня вся информация о разрешениях находится в публичном доступе, и агрегатор имеет все технические возможности для того, чтобы в режиме реального времени получать информацию о действующих разрешениях на ТС и блокировать доступ к сервису в случае аннулирования разрешения. В противном случае это может привести к тому, что лицо, получившее разрешение, может в добровольном порядке его аннулировать, чтобы выйти из правового регулирования и продолжать пользоваться сервисом. Агрегаторы должны постоянно поддерживать актуальность своей базы и нести за это ответственность.

– А насколько остро стоит вопрос персонификации водителей? Например, в результате проверки ГИБДД одной из компаний–агрегаторов было выявлено, что из 126 тыс. таксистов более 600 лишены прав управления и 720 – ожидают решения суда по нарушениям, связанным с вождением в нетрезвом состоянии.

– Разрешение выдается на ТС, а не на водителя. Этот вопрос при наличии информационных технологий тоже должен быть решен. Службам такси надо предоставить право доступа к базам ГИБДД, чтобы выявлять лиц, в отношении которых принято решение о лишении водительского удостоверения. По большому счету это касается не только такси. Дело в том, что не всегда лишение права управления транспортным средством сопровождается его физическим изъятием. Человек может быть лишен этого права, но водительское удостоверение у него остается, например, он может утверждать, что оно потеряно. Поэтому само по себе предъявление водительского удостоверения еще не означает наличие права управления ТС. То есть речь идет вообще о системе допуска к управлению ТС, о внедрении электронных водительских удостоверений, чтобы в режиме реального времени можно было проверить эту информацию. Рано или поздно мы к этому придем. Самое главное, чтобы негосударственные организации, осуществляя такую проверку, имели на это право.

– Поправки к законопроекту определяют ряд требований к водителям, в частности, разрешение не может быть выдано водителю, если он не имеет российского гражданства. Как вы можете это прокомментировать?

– У Российской Федерации, которая является участницей Евразийского экономического союза, членом Союзного государства с Белоруссией, есть обязанности по созданию единого рынка труда. Для авторов этой поправки есть серьезный риск, что эта норма не пройдет.

Другое требование – водитель должен иметь российское национальное удостоверение. Это тоже дискуссионный вопрос, потому что есть общая норма № 196–ФЗ, согласно которой лицо имеет право заниматься трудовой предпринимательской деятельностью, имея российское национальное удостоверение, исключение сделано для Кыргызской Республики и государств, где русский язык является официальным. В частности, на площадке ЕАЭС коллеги из Армении ставят вопрос о дискриминации армянских граждан, настаивают на том, чтобы такое же исключение было сделано и для Армении. Также предлагается, чтобы критерием выступал уровень знания русского языка, а не то, является ли русский язык официальным или нет.

Мы со своей стороны предлагаем комплексный подход, пытаемся продвинуть законопроект, который предполагает двухуровневую систему подготовки водителей.

Все государства – члены ЕАЭС являются участниками Венской конвенции о дорожном движении. И хотя в каждой стране есть своя специфика правил дорожного движения, основные подходы и принципы подготовки водителей у нас одинаковые, и при надлежащем и подтвержденном уровне организации подготовки водительское удостоверение подтверждает право быть допущенным к управлению ТС.

Но если мы говорим о профессиональной подготовке, то в этой части каждое государство предъявляет свои требования. Поэтому гражданин Армении или Киргизии, приезжая в Россию, не знает нашей нормативной базы, основополагающих законов. Его этому не учат в его стране. И, честно говоря, я не вижу предпосылок к тому, что эти требования в рамках ЕАЭС будут гармонизированы в обозримой перспективе.

Наш подход заключается в том, чтобы решить вопрос, связанный с признанием национальных водительских удостоверений и получением допуска к управлению ТС, на площадке ЕАЭС. Однако даже в случае принятия положительного решения это будет необходимым, но недостаточным условием для занятия профессиональной деятельностью. Мы исходим из того, что независимо от наличия того или иного гражданства недостаточно иметь национальное водительское удостоверение, чтобы быть водителем такси или автобуса, необходимо пройти дополнительное обучение, получить знания и навыки для работы в профессиональной сфере, для чего, очевидно, надо владеть русским языком. При этом у работодателя есть право проверить квалификацию водителя в рамках системы независимой оценки квалификации. Все эти позиции прописаны в другом проекте закона, который косвенно касается и закона о такси.

Вообще требования по допуску сформулированы в № 196–ФЗ, где уже отражены профессиональные квалификационные требования – стаж, уровень образования, наличие водительского удостоверения и т. д., и с моей точки зрения в законопроекте о такси в этой части возникает конкуренция норм.

– Поправки к законопроекту предлагают устанавливать на ТС тахографы, совмещенные с ГЛОНАСС и онлайн–кассой. Как считают участники рынка, это требование только подтолкнет водителей уйти в «серую» зону.

– При этом все признают, что таксисты перерабатывают. По данным коллег из правительства Москвы, до 70% водителей такси перерабатывают, потому что хотят получать достойную заработную плату. Конечно, пользователям нравится, что цена на услуги такси падает, они становятся доступными. Но задумываются ли они о том, за счет чего это происходит? За счет снижения маржинальности бизнеса. Это в свою очередь предполагает большие затраты времени для получения более высокого дохода. Как проконтролировать режим труда и отдыха водителя? На основании бумажных путевых листов?

Тахограф, как бы к нему не относились, является объективным техническим средством контроля. В отличие от аппаратуры спутниковой навигации, которая позволяет мониторить маршрут ТС без привязки к водителю, тахограф позволяет это сделать, так как в него вставляется карта конкретного водителя. Да, согласен, это недешево, требует определенных издержек. К тому же, если тахограф будет установлен, за переработки с юрлиц и индивидуальных предпринимателей будут взиматься значительные штрафы. Кому это может понравиться? Установка тахографа в такси – это дискуссионная тема, но я убежден, что ТС должно быть оснащено именно техническим средством для контроля режима труда и отдыха, которое позволяет персонифицировать водителя такси.

– Эксперты указывают еще на такой момент: установка тахографа означает вмешательство в узлы и агрегаты автомобиля, и производители могут заявить, что снимают ТС с гарантии.

– Совершенно верно. В соответствии с Таможенным регламентом ЕАЭС только категории М2 и М3 подлежат оснащению тахографами, а категория М1, к которой относятся легковые автомобили, не подлежит. И если в отношении М2 и М3 порядок оснащения тахографами устанавливается национальным законодательством и производитель должен предусмотреть штатное место для установки прибора, то производитель легковых автомобилей не знает, будет ли ТС использоваться в качестве такси или нет. Поэтому в отношении поправки, касающейся обязательной установки тахографа, могут быть комментарии правового характера, поскольку она не соответствует действующей редакции технического регламента.

Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «ТР»