Доклад Министра транспорта РФ Максима Соколова на совещании «О развитии региональных авиаперевозок пассажиров» Новосибирск 7 августа 2012 года

Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые участники совещания!

В соответствии с основами государственной политики Российской Федерации в области авиационной деятельности до 2020 года, которая была утверждена в апреле этого года, а также транспортной стратегией Российской Федерации одним из приоритетных направлений транспортной политики в области авиационной деятельности является развитие региональных и местных воздушных линий, прежде всего в районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и приравненных к ним труднодоступных районах, а также модернизация транспортной инфраструктуры в этих районах, отвечающая целям развития авиации регионального и местного назначения.

Для реализации указанных приоритетов Минтрансом России сформулированы основные цели развития региональных перевозок: это обеспечение транспортной доступности регионов Российской Федерации, повышение авиационной подвижности населения и обеспечения условий для повышения деловой активности. Достижение указанных целей, как нам видится, может быть реализовано при одновременном решении ряда задач по пяти направлениям: это обеспечение функционирования и развития региональной аэродромной структуры, совершенствование механизма субсидирования бюджетов разных уровней, развитие и обновление парка воздушных судов, снижение себестоимости региональных перевозок и совершенствование государственного регулирования в этой сфере. Развитие каждого из направлений – необходимое условие для развития региональной авиации в целом.

На текущий момент полёты по территории Российской Федерации осуществляются по 1337 воздушным линиям, из которых 153 линии (чуть более 10%) обеспечивают связь между Москвой и Петербургом. Указанные линии обслуживаются 62 авиакомпаниями, треть из них обслуживает исключительно региональные маршруты. Для сравнения: в 1990 году существовало почти 5 тыс. воздушных линий.

В прошлом году на внутренних воздушных линиях был перевезен почти 31 млн пассажиров, что составляет почти 50% (48,3%, если быть точным) всех перевозок, выполненных российскими авиакомпаниями. Рост по отношению к предыдущему году порядка 12%. При этом почти 85%, даже чуть больше 85%, перевезено по маршрутам, исключительно связанным с Москвой или Санкт-Петербургом. На долю региональных, местных перевозок приходится всего 4,5 млн пассажиров. Поскольку (дополнительная цифра) в 2003 году мы перевезли на местных и региональных авиалиниях даже больше пассажиров, чем в 2010-м, отсюда вывод, что, действительно, эти авиаперевозки, маршруты не способны генерировать соответствующие пассажиропотоки, которые хотя бы даже нулевой уровень рентабельности обеспечат. Это приводит к высокой себестоимости авиаперевозок и, соответственно, цене билетов, поскольку удельные затраты на содержание аэропортовой сети, использование судов исключительно велики. При этом сегодня эти региональные, местные перевозки в основном носят социальный характер и не являются предметом коммерчески эффективного бизнеса. И именно на этих маршрутах отсутствует конкуренция, и, соответственно, стоимость перевозки пассажиров на них достаточно высока. В качестве примера приведу несколько цифр: средняя стоимость авиаперевозок в расчёте на 1 пассажиро-километр на региональных авиалиниях в 4 раза превышает аналогичный показатель на магистральных линиях, при этом средний тариф экономического класса по внутрирегиональным линиям туда-обратно составляет 23 тыс. рублей, а на некоторых маршрутах 23 или 22 тыс. только в одну сторону, что почти эквивалентно среднемесячной зарплате населения в нашей стране. Почему это происходит? Анализ структуры затрат российских авиакомпаний показывает, что на стоимость перевозки влияет ряд внутриотраслевых и внешних факторов. Основной внутриотраслевой фактор – это расходы на аэропортовое обслуживание, это что касается как раз деятельности региональных авиакомпаний, компаний, осуществляющих региональные перевозки. В результате принятых в 2011 году решений об изменении предельного уровня аэропортовых сборов и тарифов рост расходов авиакомпаний на обслуживание удалось стабилизировать, и он в среднем составил 8,2%. Если бы эти решения не были приняты, то это было бы ещё больше.

Наиболее существенными факторами роста ставок аэропортовых сборов на сегодняшний день являются расходы, связанные с использованием федерального имущества, не подлежащего приватизации, в том числе и размер арендной платы за земельные участки, высокая степень износа аэродромного имущества, требования по обеспечению авиационной безопасности без учёта интенсивности полетов аэропорта. Данные факторы приводят к существенному росту сборов за взлёт-посадку в пределах (по 2011 году) 5%, а по второму фактору – обеспечение авиационной безопасности – почти 20%.

Таким образом, финансовая нагрузка на авиакомпании, осуществляющие региональные перевозки, может быть снижена в первую очередь за счёт государственной поддержки данного вида перевозок, а также путём создания благоприятных условий для авиакомпаний, осуществляющих региональные и местные перевозки.

Во исполнение поручения Президента Минтрансом была утверждена и одобрена Правительством Российской Федерации Концепция развития аэродромной и аэропортовой сети до 2020 года, в которой были определены механизмы формирования национальной опорной сети аэропортов. Принятие данной Концепции в 2008 году и соответствующих мер было обусловлено резким сокращением количества действующих аэродромов. На территории Российской Федерации за последние 20 лет количество аэропортов сократилось с 1,3 тыс. практически до 315. И с 2002 года в аэродромную инфраструктуру Российской Федерации совокупно были направлены средства федерального бюджета в размере более 145 млрд рублей, что позволило приостановить сокращение аэродромной сети. И при этом сегодня аэропорты и аэродромы уже не выводятся из эксплуатации, а в крайнем случае переходят в статус посадочных площадок и продолжают функционировать. И всего с учётом площадок в настоящий момент их функционирует около 1,6 тыс.

В целях сохранения и развития местных региональных авиаперевозок в районах Крайнего Севера созданы и создаются федеральные казённые предприятия. На базе 50 аэропортов регионального и местного значения было создано шесть федеральных казённых предприятий, и это позволило остановить нормативное состояние аэропортов сертификационным требованиям, обновить парк аэродромной техники, провести работы по капитальному ремонту, реконструкции объектов. Я сам недавно был на границе Якутии и Магаданской области, аэропорт Тёплый Ключ, и видел, что там, даже относительно далеко, состояние аэродромного оборудования соответствует нормативному.

Также создание федеральных казённых предприятий позволяет сдерживать рост пассажирских тарифов на региональных и местных линиях и создаёт основу для развития местных перевозок. На финансирование казённых предприятий средствами федерального бюджета предусмотрено почти 2,5 млрд рублей.

Также в целях обеспечения государственной поддержки организаций, не являющихся федеральными казёнными предприятиями (сейчас их остаётся всё меньше и меньше), но эксплуатирующих аэродромы, направлена поддержка из средств федерального бюджета в размере 125 млн рублей. Данные меры государственной поддержки в целом осуществляются с 2008 года и направлены на поддержание аэродромной инфраструктуры только в её современном состоянии, для поддержания эксплуатационного уровня.

Для формирования комплексной государственной поддержки отрасли региональных перевозок были необходимы меры по поддержке непосредственно авиакомпаний на цели по снижению пассажирских тарифов. И во исполнение Вашего, Дмитрий Анатольевич, поручения по принятию таких мер было в конце декабря прошлого года утверждено постановление Правительства Российской Федерации о правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета. Там был предусмотрен 1 млрд рублей. И этими правилами аналогично правилам субсидирования пассажиров с Дальнего Востока и Сибири по магистральным линиям были определённые ограничения, то есть допускались пассажиры младше 23 лет и пенсионного возраста, плюс действовало ограничение по времени действия с 1 апреля по 31 октября. И в перечень маршрутов были включены воздушные линии только между пунктами, где отсутствует железнодорожное сообщение. Таких воздушных линий по четырём округам было всего лишь 81, ну или, соответственно, 162 на маршрутах туда-обратно.

Мы планировали, что софинансирование из бюджета субъектов Федерации будет строиться, исходя из принципа 50 на 50, и в целом эта совокупность субсидий будет достигать 50-процентной цены авиабилета. Но, анализируя ход исполнения данного вида расходов, во-первых, не все субъекты Федерации успели включиться в эту программу, поскольку им надо было предусмотреть соответствующие расходные обязательства. Постановление Правительства о данной субсидии было принято только 31 декабря прошлого года, с одной стороны, с другой стороны, предыдущая и действующая эффективно сейчас субсидия на поддержку магистральных авиалиний тоже в первый год раскачивалась не очень эффективно и только со второго года уже показала полную заинтересованность и самих пассажиров, и авиакомпаний в её реализации. Сегодня из 30 субъектов подано 9 заявлений и предусмотрено распределение субсидий из 1 млрд на сумму 636 млн рублей. Основной объём финансирования (90%) распределён на Дальневосточный федеральный округ.

Сегодня предусмотрено выделение средств лишь четырём субъектам Российской Федерации (с ними заключены соглашения), два субъекта проходят процедуру заключения соглашений и один субъект не принял окончательного решения в связи с несогласием по уровню софинансирования, поскольку доля софинансирования субъекта зависела от его бюджетной обеспеченности. Это тоже момент, который мы обязательно вместе с Министерством финансов исправим по итогам нашей проработки того поручения, которое Вы дали во Владивостоке. В настоящее время как раз подготовлен уже проект постановления о внесении изменений в правила распределения данной субсидии, где предполагается софинансирование со стороны Российской Федерации в целом в размере не менее 50%.

Мы считаем, что важно сохранить эту программу, и не только на следующий год, но и на последующее время. Кроме того, также считаем целесообразным проработать вопрос о снятии ограничений по возрасту пассажиров, чтобы пассажиропоток мог быть больше обеспечен категориями людей, и сезону субсидирования.

Я бы ещё высказал предложение проработать вопрос распространения данной меры поддержки не только на четыре федеральных округа, но и на другие округа Российской Федерации. Проводя совещание по развитию транспортной инфраструктуры в Приволжском федеральном округе, я от всех губернаторов, которые присутствовали на данном совещании, услышал подтверждение и желание участвовать в софинансировании по данной субсидии.

Также мы считаем необходимым при формировании перечня субсидированных маршрутов в предложенной нами модели в первую очередь учитывать как раз уже предложения субъектов Российской Федерации, потому что, действительно, когда мы говорим о Дальнем Востоке, то не все субъекты считали, что им необходимо субсидировать именно те маршруты, которые были предложены Минтрансом.

Вместе с тем одной из целей развития региональной авиации является также обеспечение условий для повышения деловой активности населения, что актуально для всех районов нашей страны. В качестве примера как раз можно привести Приволжский федеральный округ, где разработана программа развития региональных перевозок. При этом Приволжский федеральный округ является одним из наиболее развитых промышленных центров с концентрацией высокотехнологичных производств и высокой численностью населения и при этом развитой аэропортовой сетью, но в то же время подвижность населения там, с точки зрения использования авиации, крайне мала, ниже, чем в других округах Российской Федерации. Если останавливаться на мировом опыте, то мировая практика также указывает на то, что необходимо законодательно формировать системы обязательных общественных услуг, так называемых public service obligation, по выполнению необходимых социально значимых авиационных перевозок. При этом в качестве одной из основных форм привлечения авиакомпаний к реализации таких перевозок является, с правовой точки зрения, предоставление исключительного права эксплуатации воздушной линии на период до трёх лет, а с финансовой – оплата в денежном выражении за счёт субсидирований из средств госбюджета и других источников. В данном случае, если говорить о России, то вот как раз второй источник - средства субъекта Российской Федерации. В США объём, например, такой государственной поддержки сопоставим с российскими параметрами и в 2012 году составил 143 млн долларов. Как я уже сказал, в США такая программа в 32 штатах и 153 населённых пунктах. Если предложения наши будут соответствующим образом проработаны и поддержаны, то, естественно, опыт, в том числе и американской модели, будет учтён при обсуждении предложений и совершенствовании наших отечественных программ субсидирования.

Одним из важнейших факторов, влияющим на эффективность и в конечном счёте на доступность региональных местных перевозок, является также используемый парк воздушных судов. У нас в 2012 году в составе действующего парка региональных пассажирских самолётов 340, из них 244 отечественного производства, 96 – иностранного. Однако с 1 июля, ввиду нормативных требований по обязательному оснащению воздушных судов системами подвижной связи и опасности сближения воздушных судов, проблема встаёт очень остро, потому что далеко не все воздушные суда целесообразно с экономической точки зрения оснащать такими системами.

Что касается поддержки, то федеральным бюджетом предусмотрено бюджетное ассигнование на субсидирование лизинговых платежей в размере почти 2 млрд рублей, в 2012 году – 1,9 млрд, и соответствующие субсидии доводятся до авиакомпаний. На сегодняшний день уже выплачены субсидии в размере 330 млн рублей на поставку семи самолётов, а всего на настоящую дату планируется сумма 1,212 млрд на поставку 50 самолётов. А в целом эта мера позволит субсидировать приобретение 117 самолетов за период до 2014 года.

Говоря о наших предложениях, мы считаем, что в части установления требований по обеспечению авиационной безопасности в аэропортах с низкой интенсивностью полётов нам необходимо также внести изменения в закон о транспортной безопасности – естественно, без ущерба для этой безопасности, но ввести минимальные требования для региональных и местных аэродромов и посадочных площадок, которые соответствуют реальным угрозам. Иначе затраты на содержание таких аэродромов сегодня непомерно высоки как для самих аэродромов, так и для авиакомпаний.

Следующим шагом по стимулированию развития региональных и местных перевозок является применение системы скидок на оплату аэропортовых сборов и тарифов при начале эксплуатации новых маршрутов и их аэропортов. В этой связи Минтрансом утверждён и уже зарегистрирован в Минюсте соответствующий приказ об аэронавигационных аэропортовых сборах за обслуживание воздушных судов, который предусматривает внедрение указанной системы скидок, а также введение упрощенного порядка в районах полётной информации и в воздушном пространстве класса G. Это некая новелла, как раз он был в прошлую пятницу зарегистрирован в Минюсте России.

Для обеспечения аналогичного подхода к определению ставок арендной платы мы проработаем, соответственно, с Минэкономразвития Ваше поручение и считаем целесообразным утвердить также нормативно-правовой акт по арендным ставкам в отношении земельных участков.

Реализация изложенного в докладе комплекса мер – здесь даётся несколько предложений с нашей стороны, я их в принципе все обозначил уже в своём выступлении – позволит в совокупности с мерами, предпринимаемыми непосредственно субъектами Российской Федерации, с нашей точки зрения обеспечить вот такой прорыв в развитии региональных и местных перевозок, обеспечить доступность услуг воздушного транспорта, ну и если не достичь объёма перевозок, так сказать, 1990-го года, то по крайней мере приблизиться к этим параметрам с точки зрения эффективности региональной авиации. Спасибо.

В данный момент, к сожалению, отечественного самолёта у нас нет. Но при этом, для того чтобы он возник, должна быть функционирующая система маршрутов региональных авиаперевозок. Эту систему надо развивать. Развивать её также надо на парке, который мы можем в настоящий момент только, наверное, приобрести из-за рубежа, за редким исключением. Есть примеры: в Якутии Ан-140 используется, ещё есть ряд наших самолётов, но в основном этот парк устаревший, и нам надо, безусловно, его менять, поэтому цель, которую мы должны себе поставить, – это всё-таки развитие региональных авиаперевозок, но при этом преимущество за счёт, так сказать, этого развития отдать созданию отечественного самолёта. Но пока его нет, естественно, мы должны включать все меры поддержки, то есть и лизинг (когда он будет, мы, естественно, меры поддержки этого лизинга, субсидирования лизинга переключим на отечественные самолёты), и в то же время субсидирование самих авиаперевозок по конкретным линиям.