"Об основных направлениях стратегии развития транспортной системы Российской Федерации", выступление Первого замминистра транспорта Российской Федерации А.П.Насонова на заседании экономического совета стран СНГ

Уважаемые коллеги!

Нынешний год мы с полным на то основанием считаем годом новой транспортной стратегии России.

В конце года этот документ, ориентированный на период до 2025 года, должен быть рассмотрен сначала Государственным Советом, а затем и Правительством Российской Федерации.

Постановка этой задачи связана с выходом России на новый этап развития. Настало время выработки приоритетов, реализация которых обеспечит дальнейшее укрепление государства, активное позиционирование России в мире, дальнейший экономический рост, повышение жизненного уровня россиян.

Программные документы Правительства определили приоритеты, связанные, прежде всего, с развитием социально-экономической инфраструктуры - образования, здравоохранения, науки, энергетики и, конечно же, транспорта.

Для государства транспорт – это инструмент для решения самого широкого спектра социальных, экономических, политических и оборонных задач.

Отечественным товаропроизводителям транспорт позволяет повышать конкурентоспособность за счет ускорения доставки товаров и гибкого реагирования на изменение конъюнктуры.

Для миллионов российских семей транспорт - это насущная каждодневная потребность, это условие нормальной работы и учебы, это возможность отдыха и путешествий по России и за рубеж. Мобильность стала ключевым фактором не только для экономики, но и для повседневной жизни миллионов людей.

Для российских регионов развитие транспортной системы является все более важным фактором повышения привлекательности территории для инвестиций и развития производства, для жизни и работы людей.

Принципы решения столь широкого спектра задач социально-экономического развития не могут быть определены ни межведомственным документом, ни отраслевой или даже федеральной целевой программой. Базовые приоритеты национальной транспортной стратегии должны быть поняты и приняты самыми широкими слоями общества.

Такое понимание разделяют и в российских регионах. Свидетельство тому - перспективные транспортные программы и транспортные стратегии, которые уже разработаны или разрабатываются как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и на уровне Федеральных округов.

Интегрируясь в мировую экономическую систему, участвуя в процессах глобализации, Россия воспринимает многое из того, что накоплено в мире. Изучая зарубежный опыт в области транспорта, мы видим, что в большинстве развитых стран принятие документов транспортной стратегии является давней практикой. Только за последние годы национальные транспортные стратегии были обновлены в Канаде, Голландии, Соединенных Штатах. Новый документ транспортной политики опубликован Европейским Союзом. Разумеется, в каждой стране – свои проблемы, приоритеты и возможности, но для большинства стран характерно стремление комплексного использования транспорта как инструмента роста и развития.

В качестве отправной точки для определения цели и задач развития транспорта в транспортной стратегии России выбраны не внутренние проблемы транспорта – хотя они решены еще далеко не окончательно, а приоритеты повышения экономического роста и качества жизни.

Тем самым в стратегии подчеркнута инфраструктурная природа транспорта и его системообразующая роль в экономике и в социальной сфере.

• Так, создание в стране единой опорной транспортной сети без разрывов и «узких мест», ликвидация административных барьеров на транспорте, устранение диспропорций в транспортном развитии отдельных регионов является необходимым условием развития единого экономического пространства, ускорения товародвижения, снижения удельных транспортных издержек в экономике.

• Повышение надежности и доступности услуг магистрального пассажирского транспорта должно обеспечить надежные межрегиональные связи, развитие общероссийского рынка труда, социально и экономически оправданную миграцию населения.

• Разработка системы мер, связанных с нарастающей автомобилизацией страны, должна ограничить ее негативные последствия и обеспечить максимум выгод, которые способен дать автомобиль для экономики и повышения качества жизни.

• Использование потенциала России как транзитной державы и развитие экспорта транспортных услуг должны обеспечить интеграцию России в мировую экономику и диверсификацию внешней торговли, которая сегодня по некоторым позициям – таким, как нефть, зерно и уголь - уже опережает развитие транспортной системы.

• Изменение ситуации в мире, наряду с традиционными задачами обеспечения безопасности транспортных процессов, выдвинуло дополнительные трбования к транспорту как к элементу системы национальной безопасности. Возникла и новая проблема обеспечения антитеррористической устойчивости транспортных систем.

• Наконец, ответственность перед будущими поколениями за сохранение природной среды и улучшение условий жизни требует построения перспективной транспортной политики на основе принципов устойчивого развития.

В России для работы над транспортной стратегией имеются самые серьезные предпосылки.

Принципиальные вопросы развития транспорта неоднократно рассматривались на совещаниях у Президента России, на заседаниях Совета безопасности, на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Главные направления развития производительных сил и тенденции в сфере мобильности населения России определены проектом среднесрочной программы Правительства.

Параметры энергетической стратегии и программных документов в области металлургии, сельского хозяйства, других отраслей позволяют спрогнозировать объем и структуру национальной грузовой базы Российской Федерации и развитие новых экспортных направлений.

Принятие концепции развития автомобильной промышленности, а также ряда решений в области авиапрома и судостроения во многом определило перспективы развития национального рынка транспортных средств.

В последние годы был разработан и одобрен Правительством ряд важных программных документов в области транспорта – такие, как концепция развития международных транспортных коридоров, концепция государственной судоходной политики и государственного регулирования гражданской авиационной деятельности. Находятся в стадии разработки аналогичные документы в области речного и автомобильного транспорта. Принята и реализуется программа реформирования федерального железнодорожного транспорта.

Центральным вопросом транспортной политики является вопрос о роли и задачах государства в транспортном секторе.Он вызвал среди специалистов наиболее острые дискуссии. При этом высказывались диаметрально противоположные позиции – от мобилизации государством ресурсов для опережающего строительства опорной системы магистралей будущего до тотальной приватизации транспорта и полного отказа от государственного финансирования и регулирования.

В проекте стратегии отражена сбалансированная точка зрения на этот вопрос.

Мы исходим из того, что государственное регулирование транспортной деятельности будет необходимо, пока существуют такие факторы, как потенциально высокая опасность транспортной деятельности как таковой, потребности транспортного обеспечения национальной обороны, необходимость обеспечения независимости внешней торговли и гармоничного развития базовой транспортной инфраструктуры.

Кроме того, рынок не может пока обеспечить необходимого уровня транспортных услуг в социально чувствительных секторах - таких, как общественный пассажирский транспорт или транспортное обеспечение труднодоступных и депрессивных регионов, или эксплуатации и обновления флота атомных ледоколов.

Это относится как к сфере транспортного бизнеса, где государство без особых на то оснований продолжает вступать как предприниматель, так и к отдельным сферам регулирования транспортной деятельности.

Представляется, что в перспективе деятельность государства как субъекта конкурентного рынка транспортных услуг будет, скорее, исключением, чем правилом, а сфера государственного регулирования будет сведена до необходимого минимума.

Следующий важный принцип заключается в том, что, несмотря на существование очевидных видовых и региональных различий в транспортной системе, на макроуровне государство должно рассматривать транспорт как единый объект управления.

Это, не означает, что государство возвращается к тотальному директивному планированию.  Под единством государственного управления транспортом понимается следующее:

На единых принципах должны развиваться правовые основы транспортной деятельности и подходы к регулированию всех секторов транспорта.

Необходимо сбалансированное распределение бюджетных ресурсов между различными видами транспорта, исходя из приоритетов национальной экономики.

Должны быть созданы условия для взаимодействия видов транспорта на принципах логистики, межвидовой конкуренции и формирования для этого единого информационного пространства;

Должны быть разумным образом скоординированы усилия и ресурсы федерального центра, регионов и бизнеса в развитии транспортной системы.

Принцип единства государственного управления транспортным комплексом не является самоцелью или попыткой группы чиновников найти себе занятие.

Мировая практика свидетельствует о том, что согласованное развитие различных видов транспорта и организация четкого их взаимодействия делают транспорт не просто суммой отраслей, а комплексом, который способен обеспечить для пользователей транспортных услуг дополнительный системный эффект. Способствовать достижению такого эффекта может только государство.

В качестве экономической основы функционирования и развития этого рынка в стратегии рассматривается конкуренция независимых негосударственных операторов.

Государственные унитарные предприятия, конкурирующие сегодня с частными операторами на рынке транспортных услуг, уже в среднесрочной перспективе должны быть приватизированы. При этом особого подхода потребуют, видимо, такие предприятия, как муниципальные унитарные, которые работают в сегменте городских и пригородных пассажирских перевозок.

Государственное участие в акционерных обществах на уровне контрольного или блокирующего пакета акций на среднесрочную перспективу оправдано только в отношении тех компаний, которые определяют устойчивость целых сегментов национального рынка транспортных услуг. Там, где пакеты не позволяют реально влиять на проводимую обществом политику, ставится задача реализации государственных пакетов уже в ближайшие 2-3 года.

Одновременно государство будет всемерно усиливать свое влияние в вопросах развития справедливой конкуренции и обеспечения равной доступности инфраструктуры, в первую очередь – в транспортных узлах.

С этой целью намечены и реализуются меры по совершенствованию управления государственной собственностью в морских портах, аэропортах, на внутренних водных путях.

Это, прежде всего, дальнейшее разделение потенциально конкурентных и монопольных сфер транспортной деятельности и сокращение сферы ценового регулирования.

Это коммерциализация использования инфраструктуры с привлечением частных операторов к ее эксплуатации. В перспективе с развитием правовой базы все больше объектов транспортной инфраструктуры будет строиться и принадлежать частным операторам.

Некоторые полагают, что это далекое будущее. Но ведь уже сегодня комплекс инфраструктуры промышленного транспорта, который практически полностью приватизирован, сопоставим с инфраструктурой МПС.

Важным моментом проекта стратегии является создание правовых условий для того, чтобы в случаях, когда прямая конкуренция операторов на рынке невозможна или носит деструктивный характер, она могла быть заменена конкуренцией "за рынок" на основе проведения публичных конкурсов операторов.

Это относится, прежде всего, к сектору городского и пригородного пассажирского транспорта, где сегодня положения действующего антимонопольного законодательства в десятках регионов России вступили в противоречие с экономическими и социальными реалиями. Очевидно, что сложившаяся сегодня система в этом секторе сдерживает его развитие, явно не способствует повышению качества и безопасности перевозок.

Остановлюсь особо на вопросе совершенствования системы допуска к транспортной деятельности. Этот вопрос вызывает острые дискуссии, и мы считаем его одним из принципиальных.

Позвольте мне сослаться на пример, который приводился на одной из коллегий Министерства транспорта.

Незаконно работающий водитель-иностранец управляет грузовиком компании, не имеющей разрешения выхода на рынок. Он грубо нарушает правила, что приводит к тяжелой аварии с многочисленными жертвами. Высокий транспортный чиновник заявляет по этому поводу: «Нет смысла переписывать законы, если эти законы систематически нарушаются. Нужно общими усилиями бороться против отчаянных операторов с неадекватными ресурсами, которые не брезгуют противозаконными методами».

Это произошло не в России. Это – обстоятельства печально знаменитого пожара в альпийском туннеле между Италией и Швейцарией, виновником которого стал турецкий водитель, нанятый бельгийской фирмой.

Если уж на самом цивилизованном – как принято считать – Европейском транспортном рынке, где дерегулирование является генеральной линией, все еще актуальна задача борьбы против «…отчаянных операторов с неадекватными ресурсами..», то у нас здесь работы – просто непочатый край.

Мы исходим из того, что государство не имеет права потерять контроль над ситуацией, прежде всего, в вопросах безопасности перевозок. Эту точку зрения разделяют и в большинстве субъектов Российской Федерации.

Нужно сказать, что в этой части проект транспортной стратегии содержит принципы, отличные от сегодняшних реалий налогового регулирования в России, которое построено на принципах единообразия налогообложения различных секторов экономики.

Мировой опыт позволяет утверждать, что в перспективе возможен и целесообразен переход к взиманию целевых налогов, направляемых на решение определенных задач развития транспортной системы. Речь может идти, например, о дорожных фондах, о фондах развития систем общественного транспорта и так далее.

Наряду с этим, предусматривается поэтапный переход к принципу "пользователь платит", в соответствии с которым стоимость транспортных услуг приближается к полным экономическим издержкам. Обычно этот принцип связывают с адекватным учетом реального экологического ущерба, наносимого транспортом. Но в России, прежде всего, должен быть ликвидирован такой пережиток, как бесплатные перевозки пассажиров, имеющих льготы.

Что касается бюджетного финансирования транспортного сектора, то проект стратегии предполагает, что оно должно носить минимально необходимый характер.

На обозримую перспективу должно быть сохранено государственное финансирование систем безопасности, навигации, управления движением, устойчивости напорных фронтов водохранилищ и автомобильных дорог.

При этом, за счет проведения структурных реформ и повышения экономической эффективности отдельных видов деятельности должен сокращаться объем бюджетных средств, направляемых на прямое субсидирование отдельных видов социально значимых перевозок.

Необходим переход от покрытия убытков транспортных операторов, которое еще имеет место в ряде секторов, к конкурсной закупке транспортных услуг или к адресной компенсации расходов их потребителей. При этом государственная поддержка субъектов рынка транспортных услуг или пользователей будет оправданной только в тех случаях, когда за счет рыночных механизмов не может быть обеспечен достаточный уровень предложения или социально приемлемый уровень тарифов.

Необходимо полностью отказаться от полномасштабного финансирования коммерчески окупаемых проектов и исключить бюджетное финансирование проектов, которые потенциально конкурируют между собой.

Одновременно должна быть расширена практика инициирующего бюджетного финансирования с целью стимулирования притока частного капитала. Средства бюджета явно не смогут покрыть потребности активно растущей транспортной отрасли даже в секторах прямой ответственности государства. Интерес частного капитала, отечественных и иностранных инвестиционных институтов к нашей системе сегодня возрастает.

Однако законодательная база явно отстает и не позволяет органично сочетать интересы государства и бизнеса. Отсутствует правовая база для концессий, схем «построил – используй- передай государству» и других механизмов, которые хорошо известны в мировой практике. Необходимо четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвесторами, без чего частный капитал в подобные проекты просто не придет.

В стратегии нашли отражение следующие принципы ее модернизации.

Прежде всего, предпочтение должно отдаваться ликвидации разрывов и очевидных "узких мест" в инфраструктуре, модернизации и развитию уже имеющихся мощностей.

Этому принципу отвечает, например, строительство магистрали Чита-Хабаровск, которая ликвидирует разрыв в опорной автодорожной сети страны, а также сооружение автодорожных обходов крупнейших городов.

В соответствии этим принципом планируется и осуществляется модернизация и создание современных перегрузочных комплексов в российских портах Балтики, Черного моря и Дальнего Востока - под те грузы, экспорт которых уже ограничивается или может быть ограничен в будущем пропускными возможностями портов.

Второй принцип модернизации инфраструктуры - максимальная концентрация ресурсов на приоритетных проектах и всемерное ускорение их реализации, в том числе - с привлечением для этой цели иностранных заимствований. Это - распространенная в мире практика. Правительство России уже наметило совместно с Европейским банком реконструкции и развития широкомасштабную программу таких заимствований для реализации важнейших транспортных проектов России.

Далее, транспортные объекты и коммуникации должны максимально использоваться для обеспечения внутренних, внешнеторговых и транзитных перевозок, а развитие транспортной инфраструктуры должно быть увязано не только между различными видами транспорта, но и с развитием коммуникаций других инфраструктурных отраслей.

Пример подобной увязки - проект реконструкции Городецкого гидроузла, где в едином комплексе будут сооружены автодорожный мост и гидросооружение, которое обеспечит не только нормальное судоходство, но и улучшит водный режим Волги.

Проект стратегии предполагает также, что создаваемые крупные объекты инфраструктуры сходного назначения должны иметь достаточно четкую специализацию во избежание неоправданной конкуренции. Неоправданной представляется конкуренция двух портов, расположенных по соседству на одном побережье, или двух международных аэропортов в соседних областях – даже, если речь идет о масштабных частных инвестициях.

Должно быть также обеспечено разумное резервирование земель для развития опорной транспортной сети. При этом необходима оценка потерь, связанных с выводом земель из хозяйственного оборота, и того эффекта, который будет получен при увеличении нагрузки на транспортную систему, которое потребует ее развития.

В качестве инструмента планирования такого обеспечения в проекте стратегии обозначен транспортно-экономический баланс. Мы не боимся ассоциаций со временами Госплана. Ведь развитие стратегической транспортной инфраструктуры всегда объективно требовало – и будет требовать – укрупненного долгосрочного прогнозирования и планирования.

Так, например, очевидно, что прогноз роста объемов добычи полезных ископаемых в Северных районах страны, определенный в энергетической стратегии, уже сейчас требует неотложных мер по наращиванию потенциала Арктической транспортной системы. Понадобится не только достройка атомного Ледокола «50 лет победы», но и подготовка к строительству ледоколов нового поколения, а также комплексное развитие всей инфраструктуры Северного Морского пути. И эта работа уже ведется.

Он предполагает, что удовлетворение транспортных потребностей не должно вступать в противоречие с приоритетами охраны окружающей среды и здоровья граждан, приводить к необратимым последствиям в природной среде, нарушать интересы будущих поколений.

В каждой стране этот принцип трактуется в зависимости от конкретной ситуации. Например, в развитых странах Европы главную угрозу видят в возможном коллапсе автодорожной сети, нагрузка на которую продолжает расти при отсутствии физической возможности для развития дорог.

В России, ситуация, безусловно, иная. По-видимому, главными угрозами для нас являются: несоответствие развития сети автодорог и качества автотранспортной техники темпам автомобилизации, нарастающая дорожная аварийность и существенное отставание в реализации современных экологических требований к транспорту.

Реальное воплощение принципов устойчивой транспортной политики в России начнется, по большому счету, только тогда, когда приоритеты экономической эффективности, экологичности и безопасности транспортного процесса мы будем рассматривать как равноценные. И современные экологичные безопасные транспортные средства мы станем производить или закупать не только для того, чтобы сохранить доступ на международный рынок, но в первую очередь - чтобы обеспечить нормальные условия жизни для нынешнего и будущих поколений россиян.

Благодарю Вас за внимание.