Доклад заместителя Министра транспорта Российской Федерации С.А.Аристова на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 14 октября 2004 г. на тему:«О состоянии и законодательном обеспечении развития морского и

Доклад
заместителя Министра транспорта Российской Федерации С.А.Аристова
на парламентских слушаниях в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации 14 октября 2004 г. на тему:
«О состоянии и законодательном обеспечении развития морского и внутреннего водного транспорта»

Уважаемые участники парламентских слушаний!

Пути развития морского и внутреннего водного транспорта определены Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, а также в подпрограммах «Морской транспорт», «Внутренний водный транспорт» и «Внутренние водные пути» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)».

Динамичное развитие морского и внутреннего водного транспорта является чрезвычайно важным для устойчивого поступательного развития российской экономики и социальной сферы, хотя важность этих отраслей определяется различными обстоятельствами.

I. Морской транспорт, в первую очередь, оказывает существенное влияние на развитие внешней торговли, а также на достижение геополитических целей. Морской транспорт практически безальтернативно развивается в сегменте межконтинентальных перевозок грузов, успешно конкурируя на международном рынке морских перевозок. Он также конкурирует с внутренним водным транспортом в малом и большом каботаже и в экспортно-импортных перевозках.

Дальнейшее развитие морского транспорта должно базироваться на развитии портовой инфраструктуры, как это было отмечено в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г., и на увеличении численности и тоннажа судов, зарегистрированных под Государственным флагом Российской Федерации.

В области развития портовой инфраструктуры мы, безусловно, движемся вперед. Реализация подпрограммы «Морской транспорт» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)», предусматривающей увеличение пропускной способности морских портов, обеспечит потребности отечественной экономики и внешней торговли в перевалке грузов в российских морских портах, которые, по прогнозу, возрастут с 285,7 млн. тонн в 2003 г. до 542,0 млн. тонн в 2010 г., или в 1,9 раза.

В 2003 г. производственные мощности российских морских портов увеличились на 27,9 млн. тонн в год за счет строительства новых перегрузочных комплексов в портах Махачкала, Мурманск, Восточный, Калининград, Приморск.

С вводом новых перегрузочных мощностей доля отечественных портов в переработке российских внешнеторговых грузов, перевозимых морским транспортом, в 2003 году достигла 75%. В свою очередь полная реализация подпрограммы «Морской транспорт» позволит к 2010 году переваливать в портах Российской Федерации до 90% российских внешнеторговых грузов, включая транзитные грузы, следующие по международным транспортным коридорам и их продолжениям, проходящим по территории России.

Дальнейшие перспективы развития портовой инфраструктуры предусматривают реализацию ряда важных проектов на всех бассейнах.

Однако усилия, направленные на повышение привлекательности российских портов, не будут увенчаны эффективным решением поставленных задач без надлежащего правового регулирования портовой деятельности. Один из самых актуальных вопросов в этой области – принятие федерального закона «О морских портах Российской Федерации».

Проект федерального закона «О морских портах Российской Федерации» был разработан Минтрансом России на основании статьи 9 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и во исполнение планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Законопроект призван урегулировать отношения, возникающие при функционировании и развитии морских портов, при осуществлении в них хозяйственной деятельности и при реализации в морских портах государственно-властных полномочий. Законопроект предусматривает разграничение двух сфер деятельности, связанных с морскими портами: деятельности хозяйственной, как правило, предпринимательской, регулируемой также и другими нормативными правовыми актами, и деятельности по осуществлению государственными органами административно-властных функций.

Приоритетными принципами, положенными в основу при разработке данного законопроекта, были следующие:

• установление ясно определенных границ государственного вмешательства в хозяйственные и имущественные отношения в морских портах. При этом предполагалось, что государственное вмешательство в хозяйственную деятельность возможно лишь в целях обеспечения безопасности торгового мореплавания и порядка в морских портах, защиты прав и законных интересов граждан и иных лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

• оптимизация и повышение эффективности реализации административно-властных полномочий государственными органами в морских портах;

• недопустимость осуществления одним субъектом права хозяйственной деятельности и реализации функций, связанных с государственным управлением;

• исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти в вопросах государственного регулирования деятельности в морских портах;

• устранение пробелов в системе законодательного обеспечения деятельности в морских портах.

Доработанный и согласованный в установленном порядке с 19 федеральными министерствами и ведомствами законопроект, учитывающий результаты согласительного совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Б.Христенко, проведенного 28 марта 2003 г., и заседания Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, состоявшегося 15 апреля 2003 г., был представлен для рассмотрения в Правительство Российской Федерации.

30 октября 2003 г. Комиссией Совета Федерации по естественным монополиям Федерального Собрания Российской Федерации проведены парламентские слушания на тему: «О законодательном обеспечении работы морских портов», по результатам которых Комиссией утверждены соответствующие рекомендации, и 22 декабря 2003 г. направлено обращение к заместителю Председателя Правительства Российской Федерации В.А. Яковлеву с предложением ускорить внесение проекта федерального закона «О морских портах Российской Федерации» в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Одобренный Правительством Российской Федерации законопроект подготавливался к внесению в установленном порядке на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, однако мероприятия по реформированию системы федеральных органов исполнительной власти, начавшиеся 9 марта сего года, сделали необходимым пересогласование законопроекта с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Следует также отметить, что административная реформа побуждает нас в некоторой степени пересмотреть содержание законопроекта. Необходимо еще раз продумать вопросы, связанные с эффективностью реализации в морских портах административно-властных полномочий. В настоящий момент эта работа близка к завершению.

В области увеличения численности и тоннажа судов, зарегистрированных под Государственным флагом Российской Федерации, мы возлагаем большие надежды на принятие важных решений, призванных сделать более привлекательной для судовладельцев регистрацию судов под российским флагом.

Морская общественность весьма пристально следит за подготовкой и прохождением проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части, касающейся создания Российского международного реестра судов».

Данный законопроект предусматривает применение к зарегистрированным в Российском международном реестре судам особого налогового режима, создающего для эксплуатации этих судов экономические условия, аналогичные действующим в зарубежных странах, где такие реестры уже созданы.

Режим налогообложения для судов, зарегистрированных в Российском международном реестре, будет предусматривать уплату государственной пошлины за регистрацию судов в международном реестре и продление срока действия этой регистрации, а также уплату единого социального налога.

Как и во всем мире, основной целью создания Российского международного реестра является не получение доходов от регистрации судов, а мультипликативный эффект для экономики страны в целом, включая защиту внешней торговли от резких колебаний фрахтового рынка, обеспечение экономической безопасности экспортно-импортных операций страны, оживление связанных с судоходством отраслей экономики. При этом налоговая база может возрасти только за счет регистрации в России судов, которые в действующих условиях уже зарегистрированы за рубежом.

Прогноз состава флота, который может быть зарегистрирован в международном реестре, выполнен по следующим группам:

• морские суда и суда «река – море» плавания, зарегистрированные в настоящее время под иностранными флагами и находящиеся в собственности российских судоходных компаний (90% состава флота в течение нескольких лет);

• морские суда и суда «река – море» плавания, которые будут построены для российских судоходных компаний в ближайшие годы (80% новых судов на основе Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России»);

• иностранные суда.

Принятие закона о Российском международном реестре позволит в перспективе увеличить состав российского флота на 750 российских судов суммарным дедвейтом 17,0 млн. тонн и общей стоимостью около 13 млрд. долл. США без привлечения бюджетных средств. На указанных судах будет создано дополнительно 18 тыс. рабочих мест и около 50 тыс. рабочих мест – на берегу.

Экономические расчеты показывают, что без сокращения существующей налогооблагаемой базы величина доходов, поступающих в федеральный бюджет от регистрации морских судов и судов «река - море» плавания, прогнозируется от 1,0 млн. долл. США в первом расчетном году до 2,5 млн. долл. в седьмом расчетном году, а расходы на создание и содержание Реестра ежегодно составят 50-80 тыс. долл. США.

Сумма подоходного налога, уплачиваемого российскими членами экипажей судов, которые могут быть зарегистрированы в международном реестре, в начальный период может составить 6,0 млн. долл. США с последующим увеличением до 29,2 млн. долл. США в седьмом расчетном году. Отчисления единого социального налога прогнозируются от 12,0 млн. долл. США в первом году расчетного периода до 58,4 млн. долл. США в седьмом году расчетного периода.

Отчисления подоходного налога береговыми работниками, обслуживающими флот, прогнозируются от 5,0 млн. долл. США в первом году расчетного периода до 32,8 млн. долл. США в последнем году расчетного периода.

Расчеты показывают, что только судами, зарегистрированными в Российском международном реестре, может быть освоено 183,6 млн. тонн внешнеторговых грузов Российской Федерации, при этом стоимость фрахта, полученного российскими судовладельцами, может составить 2,3 млрд. долл. США.

По заказам российских судовладельцев в 1992 – 2003 г.г. построено 204 судна общим дедвейтом 6,8 млн. тонн, из них на российских верфях построено всего 44 судна общим дедвейтом 382,0 тыс. тонн, что составляет около 6% общего дедвейта.

Создание Российского международного реестра не только значительно улучшит финансовые возможности судоходных компаний, но и создаст экономические предпосылки для увеличения заказов и строительства новых судов на судостроительных заводах России.

Реализация законопроекта создаст, наконец, равные конкурентные экономические условия для строительства в России, а не за рубежом новых российских судов водоизмещением до 70 тыс. тонн. Это обеспечит рост годового объема производства и реализации транспортных судов для внутреннего рынка с 1,5 млрд. руб. (50 млн. долл.) в 2002 году до 21 млрд. руб. (700 млн. долл.) в 2010 году.

При этом нельзя упускать из внимания то обстоятельство, что наши усилия, направленные на увеличение количества судов, зарегистрированных под Государственным флагом Российской Федерации, вызваны не только стремлением достичь мультипликативного экономического эффекта, но и обеспечить стратегические каботажные перевозки в районы Крайнего Севера (которые, как известно, могут быть осуществлены только судами под российским флагом).

Законопроект был впервые представлен в Правительство Российской Федерации в 1999 году. В период 2000 – 2004 годы Правительством Российской Федерации было дано несколько поручений по совершенствованию законопроекта, во исполнение которых подготавливались и обновлялись финансово-экономическое обоснование, развернутая пояснительная записка и концепция законопроекта.

Поскольку некоторые федеральные органы исполнительной власти не согласовывали законопроект, работа велась без включения его в план работы Правительства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации поддержал законопроект и поручил Правительству Российской Федерации представить его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2003 года.

В результате проделанной работы законопроект в установленном порядке был согласован с семнадцатью федеральными органами исполнительной власти, получил поддержку в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и был включен в число первоочередных законопроектов Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Также законопроект прошел предварительное согласование в Экономическом управлении и Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Законопроект был дважды рассмотрен на заседании Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности и одобрен для последующего рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации (15.03.2004 г.).

В порядке реализации решений, принятых на заседании Правительства Российской Федерации 18 марта 2004 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Минтранс России (тогда еще Минтранссвязи России) направил законопроект на пересогласование во все заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

В настоящее время указанный законопроект повторно согласован с МИДом России, Минобороны России, МВД России, Минпромэнерго России, Минюстом России, ФСБ России. Банк России и Пенсионный фонд России подтвердили отсутствие замечаний по законопроекту.

Федеральная антимонопольная служба России не согласовала законопроект в представленной редакции и высказала ряд замечаний и предложений.

Минфином России ранее законопроект был согласован и завизирован.

В последнем письме от 11.06.2004 г. № 03-04-02/03 Минфин России отказал в согласовании законопроекта, ссылаясь на то, что его принятие приведет к «значительным потерям поступлений в доходную часть федерального бюджета от уплаты таможенных пошлин, к возникновению законодательного механизма для массового уклонения от уплаты таможенных платежей и создаст прецедент неправомерного предоставления запрещенных Налоговым кодексом Российской Федерации льгот индивидуального характера, который послужит основанием для постановки аналогичных вопросов другими грузоперевозчиками».

Позиция Минфина России, по нашему мнению, сформирована без учета международного опыта в области международного судоходства и реалий российского судоходного рынка.

По данным Минтранса России, в период с 1999 по 2003 год на зарубежных верфях по заказу российских компаний было построено 34 транспортных судна общим дедвейтом 3,1 млн. тонн. Ни одно из них не было импортировано в Россию и зарегистрировано под российским флагом. Таким образом, ссылки Минфина России на потери таможенных платежей и НДС по транспортным судам, для которых и создается Российский международный реестр, не обоснованы, поскольку Россия их давно не получает.

Используемые Минфином России данные о полученных таможенных платежах и НДС в размере 34,7 млн. руб. за ввезенные в Россию 187 судов касаются маломерных вспомогательных и прогулочных судов (катеров, буксиров, яхт и т.д.), регистрация которых в Российском международном реестре не предусматривается. Общая стоимость этих судов составляет 139 млн. долл., или 740 тыс. долл. за одно судно. Между тем транспортные суда стоят от 25 млн. долл. до 60 млн. долл. В связи с этим данные Минфина России, обосновывающие его позицию, Минтрансом России приняты быть не могут.

Дальнейшее промедление с принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части, касающейся создания Российского международного реестра судов» может привести к вытеснению флота под Государственным флагом Российской Федерации на низкофрахтовые рынки и к полной его потере.

II. В настоящее время Российская Федерация располагает самой большой в мире сетью внутренних водных путей, используемых для транспортного судоходства. Являясь составной частью единой транспортной системы России, они обеспечивают транспортно-экономические связи 68 субъектов Российской Федерации и имеют водохозяйственное значение в решении важных государственных задач по водоснабжению, выработке электроэнергии, орошению, поддержанию экологического равновесия и др.

В европейской части Российской Федерации создана не имеющая аналогов Единая глубоководная система протяженностью 6,5 тыс. км, которая создает хорошие предпосылки для интеграции внутренних водных путей в европейскую воднотранспортную систему и обслуживания международного транспортного коридора «Север – Юг».

Внутренний водный транспорт безальтернативно развивается в регионах, где внутренние водные пути являются единственными коммуникациями, и конкурирует с железнодорожным транспортом в секторе перевозок массовых грузов на средние расстояния.

Важнейшим пунктом роста внутреннего водного транспорта является развитие речного туризма.

Стабильность работы и реализация конкурентных преимуществ внутреннего водного транспорта будет зависеть, прежде всего, от состояния водных путей и гидротехнических сооружений. Реализация положений подпрограмм «Внутренний водный транспорт» и «Внутренние водные пути» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)» позволит уже в ближайшее время добиться существенного улучшения ситуации в данной области.

Однако эффективное развитие внутреннего водного транспорта, по нашему мнению, невозможно без тщательно продуманного реформирования системы государственного управления в данной области, создания оптимальной системы обеспечения безопасности судоходства на внутренних водных путях. Основной целью реформирования будет являться создание такой структуры их управления, которая в полной мере отвечала бы действующему законодательству, была бы адекватной реальным бюджетным возможностям и сложившимся на внутреннем водном транспорте экономическим условиям. Важнейшим требованием к системе управления внутренними водными путями является сохранение единого технологического комплекса обеспечения безопасности и эффективности судоходства. Данные мероприятия потребуют внесения изменений и дополнений в весь массив нормативных правовых актов по внутреннему водному транспорту (прежде всего в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

Проводимая работа в области совершенствования нормативно-правовой базы позволит урегулировать на современном уровне широкий круг организационных, имущественных, административных, трудовых и иных отношений, возникающих в области судоходства и деятельности на внутреннем водном транспорте Российской Федерации, а также привести законодательство внутреннего водного транспорта в соответствие с нормами международного права.

Еще одной проблемой, связанной с внутренним водным транспортом, является присутствие на российских внутренних водных путях судов, плавающих под флагами иностранных государств.

Внутренние водные пути Российской Федерации закрыты для прохода судов под флагами иностранных государств. Все перевозки грузов и пассажиров осуществляются в настоящее время судами, плавающими под Государственным флагом Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со статьей 23 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации действует разрешительный порядок прохода иностранных судов по российским внутренним водным путям. Так, в навигацию 2004 года Правительством Российской Федерации разрешен проход из Азовского в Каспийское море и обратно 26 азербайджанским грузовым судам, а также выполнение трех круговых рейсов по маршруту Ростов-на-Дону – Санкт-Петербург украинскому пассажирскому судну «Т.Г. Шевченко». Поэтапное решение проблемы, связанной с открытием внутренних водных путей для судов, плавающих под флагами иностранных государств, является одним из направлений политики Российской Федерации по углублению международной экономической интеграции, вхождению в ВТО и присоединению к договорам и соглашениям о свободном судоходстве. В этой связи представляется целесообразным провести тщательный анализ положений нормативных правовых актов (прежде всего Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации) с целью установления иного, может быть более простого порядка допуска на российские внутренние водные пути судов под иностранными флагами. При этом надо учитывать, что открытие внутренних водных путей для иностранных судов должно осуществляться Российской Федерацией на основе принципа взаимности в международных отношениях.

Благодарю за внимание.