Выступление заместителя директора Департамента развития инфраструктуры и инвестиций Минтранса России Юлии Викторовны Зворыкиной на международной конференции «Транспортная стратегия Российской Федерации»

16 декабря 2005 года.

Cтратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года

В представленной Стратегии учтены положения протокольных решений от 23.11.2004 № МФ-П13-30пр и от 30.12.2005 № МФ-П13-42пр совещаний у Председателя Правительства Российской Федерации. Подготовка документа проводилась с участием специалистов Минтранса России, подведомственных ему агентств и службы, Минэкономразвития России, других заинтересованных государственных органов власти, экспертов – членов рабочей группы при Председателе Правительства Российской Федерации, специалистов отраслевых и академических институтов, организаций транспорта, экспертов Центра стратегических разработок, независимых экспертов.

Проведенные консультации позволили более детально определить основные проблемы и сдерживающие факторы развития, как самой транспортной системы России, так и социально-экономического развития страны вследствие возможных ограничений со стороны транспортной инфраструктуры. Весной текущего года утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, в которой поставлены цели и зафиксированы основные направления транспортной политики России на обозначенный период. В рассматриваемом сегодня документе подтвержден круг целей, состав мероприятий и показатели результатов, характеризующих достижение поставленных целей, обозначенных в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года и в соответствии с осуществляемым реформированием бюджетного процесса.

Стратегия развития транспорта определяет приоритетные задачи развития отрасли и представляет собой систему взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам целевых программ, отдельных проектов и непрограммных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных социально-экономических проблем. Представленный Правительству документ – это видение того, какая система первоочередных шагов должна быть предпринята в среднесрочном периоде и какие ресурсы должны быть задействованы, чтобы достичь запланированных результатов.

Стратегия разработана с учетом сценариев социально-экономического развития России, программных документов Правительства, аналитических разработок. Обозначая ключевые среднесрочные приоритеты развития транспортной отрасли, необходимо выделить, прежде всего, дальнейшее развитие опорной транспортной сети. В течение последних лет транспортная инфраструктура развивалась без должной координации, как между отдельными видами транспорта, так и с развитием производительных сил, что вело к прямым потерям при осуществлении несвоевременных или неэффективных проектов и не позволяло добиться системного эффекта в работе транспорта. Результатом бессистемного, несбалансированного развития инфраструктуры стали многочисленные проблемные точки и узкие места

В стратегии поставлена задача ликвидации основных разрывов и узких мест в опорной транспортной сети. С этой целью необходимо реализовать комплекс инфраструктурных проектов, направленных на развитие опорной транспортной сети, это позволит различным видам транспорта органично дополнять друг друга, создавая сетевой системный эффект.

Второй приоритет, на котором необходимо остановиться – использование транспорта как инструмента повышения качества жизни населения России. Речь идет, прежде всего, о повышении доступности транспортных услуг для населения и роста их качества. В рамках этой задачи необходимо реализовать следующие мероприятия:

• развитие сети дорог общего пользования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в первую очередь сельских дорог, которые обеспечат доступ к опорной транспортной сети для значительной части населения; cегодня около 50% населения, проживающего в сельских населенных пунктах, не обеспечено круглогодичным автомобильным сообщением с районными центрами. Развитие сельских дорог позволит уменьшить затраты времени сельского населения на поездки, повысить доступность услуг медицинских, образовательных, культурных, кредитно-финансовых учреждений. Реализация транспортных и социальных программ вектора – однонаправленные.

• реализация комплекса локальных транспортных инфраструктурных проектов, что качественно повысит уровень транспортного обеспечения отдельных регионов;

• развитие системы общественного пассажирского транспорта (развитие маршрутной сети городского пассажирского транспорта, скоростных видов транспорта, метро, повышение ценовой доступности услуг общественного транспорта для абсолютного большинства населения при обеспечении стандартов качества перевозок, создание рынка услуг по транспортному обслуживанию инвалидов и других категорий маломобильных граждан) значительно повысит качество транспортного обслуживания и создаст альтернативу неконтролируемому росту использования личного автотранспорта в крупных городах;

• развитие пригородного и междугородного автобусного сообщения, воздушных и речных пассажирских перевозок в тех частях страны, где эти виды транспорта являются безальтернативными; развитие скоростных и высокоскоростных пассажирских железнодорожных перевозок также будет способствовать повышению деловой активности и транспортной подвижности населения России.

Решение этой задачи позволит исключить ситуацию, когда определенная часть российских граждан лишена конституционных прав на получение своевременной медицинской помощи, свободу перемещения, свободный выбор работы и места своего проживания.

Третий приоритет - это наращивание экспорта транспортных услуг.

Стратегия направлена на изменение роли транспортной отрасли в формировании валового национального продукта. Важнейшими вопросами являются: реализация транзитного потенциала, обеспечение экспорта товаров, повышение конкурентоспособности российских перевозчиков на мировом рынке.

В отношении развития транзитного потенциала Россия должна последовать примеру соседей на евроазиатском континенте, которые провозглашают все более амбициозные задачи по развитию транспортных коммуникаций.

Речь идет о реализации комплексных инфраструктурных проектов, направленных на повышение привлекательности российских транспортных коридоров за счет ускорения доставки, развития логистических и информационных технологий, комплексной модернизации и обустройства железнодорожных и автомобильных, морских и речных пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации. Так, модернизация арктической транспортной системы (включая завершение строительства атомного ледокола «50 лет Победы» и создание атомных ледоколов нового поколения) позволит обеспечить стратегический контроль российского сектора Арктики, устойчивый экспорт по северным морским коммуникациям, даст импульс для нового освоения ресурсов северных территорий.

Вторым направлением решения данной приоритетной задачи является комплексная модернизация экспортной транспортной инфраструктуры, которая позволит обеспечить экспорт стратегических товаров, прежде всего энергоносителей. Стратегия в этой части предусматривает:

• модернизацию существующей портовой инфраструктуры, входящей в систему международных транспортных коридоров, и строительстве новых морских терминалов. Переключение экспортных потоков на российские порты снизит риски, связанные с использованием коммуникаций, которые Россия контролирует не полностью.

• формирование сети аэропортов-хабов, в первую очередь на базе Московского авиаузла, развитие аэровокзальных и грузовых комплексов, модернизация объектов наземной инфраструктуры позволит увеличить объем трансферных пассажиров до 3-4 млн. пассажиров в год.

• выход на полную проектную мощность Балтийской Трубопроводной Системы в сочетании с созданием системы управления движением судов на Балтике значительно увеличит экспортные возможности и повысит независимость России при поставке нефтеналивных грузов на мировой рынок. Динамика решения задач транспортировки стратегических энергоносителей должна учитывать согласованное развитие трубопроводного транспорта, морских и железнодорожных технологий. Это важно не только для экономики, но и для повышения транспортной безопасности страны.

Третье направление - повышение конкурентоспособности российских перевозчиков на рынке транспортных услуг.  Реализация мероприятий Стратегии позволит России укрепить позиции российских перевозчиков на мировом транспортном рынке. Российские автомобильные перевозчики выйдут на уровень устойчивого паритета с конкурентами, значительная часть тоннажа контролируемого Россией торгового флота будет зарегистрирована в национальном реестре.

В числе приоритетных задач стратегии – повышение эффективности системы товародвижения.

Решение данной задачи возможно на основе внедрения современных перевозочных, управленческих и информационных технологий и модернизации парка транспортных средств. Применение на транспорте современных логистических технологий, комплексное развитие контейнерных перевозок, перевозок грузов с применением контрейлеров, транспортных пакетов значительно повысят скорость обработки и транспортировки грузов, сократят уровень складских запасов и оборотных средств. Анализ показывает, что альтернативы контейнерным технологиям в обозримом будущем нет.

Предусмотрено также ускоренное развитие информационных технологий на транспорте. Уже к 2010 году спутниковые системы станут основой речной, воздушной и дорожной навигации, повседневным инструментом слежения за транспортными средствами и контейнерами.

Реализация комплекса инфраструктурных проектов по созданию альтернативных маршрутов на основных направлениях товародвижения позволит значительно снизить транспортные издержки и увеличить скорость доставки грузов. Очевидно, что реализация этих капиталоемких системных проектов целесообразна с привлечением внебюджетных источников в рамках государственно-частного партнерства. Именно такие проекты, эффект от реализации которых очевиден для частного инвестора, предлагается реализовывать на условиях платности и финансировать из инвестиционного фонда.

Одним из главных условий повышения эффективности и конкурентоспособности транспортной системы является повышение технического уровня транспортных средств и оборудования. Транспортные компании крайне заинтересованы в появлении на рынке нового поколения транспортной техники, здесь большое поле деятельности для нашей совместной работы с Минэнерго России. Стратегией предусмотрен комплекс мероприятий по обновлению парка транспортных средств, приведение его в соответствие с международными стандартами.

Непреходящим приоритетом является повышение безопасности и устойчивости транспортной отрасли.

Стратегия предусматривает комплекс мероприятий

• повышение безопасности дорожного движения и транспортной деятельности, снижение экологических рисков;

• создание системы обеспечения безопасности судоходства в Финском заливе и на других бассейнах, обеспечит торговое судоходство на Балтике в соответствии с современными стандартами;

• техническая модернизация системы управления воздушным движением обеспечит комплексное повышение безопасности на авиалиниях;

• совершенствование систем управления железнодорожным транспортом и модернизация технических средств позволят существенно повысить безопасность железнодорожных перевозок.

Одной из важнейших составляющих обеспечения устойчивости функционирования транспортной системы станет оптимальное согласование интересов работников, работодателей и государства. Основными задачами в этой области являются обеспечение качественной профессиональной деятельности работников транспорта, социальной привлекательности транспортных профессий и социальной стабильности в организациях транспорта. Традиционный приоритет безопасности транспортного процесса будет дополнен требованием обеспечения антитеррористической безопасности на транспорте.

Инструментами реализации Стратегии являются федеральные и ведомственные целевые программы, включающие мероприятия инвестиционного, инновационного и организационно-правового характера. Ядром ФЦП «Модернизация транспортной системы России» является набор крупнейших инфраструктурных проектов, реализация которых позволит эффективно достичь запланированных результатов. К таким проектам относятся:

• завершение строительства автомобильной дороги Чита – Хабаровск с дальнейшим выходом на Ванино, которая обеспечит завершение создания самой протяженной в мире национальной автомагистрали Москва-Владивосток (10 тыс. км), свяжет дорожную сеть Дальневосточного региона с опорной сетью дорог страны и даст мощные стимулы для социально-экономического развития восточных территорий и развития транзитного потенциала России;

• сооружение распределительных магистралей типа кольцевых дорог для мегаполисов, в том числе кольцевой автомобильной дороги вокруг Санкт-Петербурга и Москвы;

• строительство обходов крупных городов (Нижнего Новгорода, Сочи, Новосибирска, Красноярска, Иркутска) и завершение строительства крупных мостовых переходов (через р. Волга у городов Ярославль, Ульяновск и Волгоград; через р. Кама в Пермской области; через р.Обь у г. Новосибирска, через р. Ангара у г. Иркутска, через Кольский залив в Мурманской области, через р. Кигач в Астраханской области, р.Томь в Кемерово).

• строительство скоростного и высокоскоростного движения (высокоскоростная магистраль Моква-Санкт-Петербург,

• повышение пропускной способности наиболее загруженных железнодорожных линий на подъездах к крупным портам и транспортным узлам (Новороссийск, Санкт-Петербург, Усть-Луга, Оля, Восточный), ликвидация «недостающих звеньев» на железнодорожной сети общего пользования, реализация проектов, связанных с освоением минерально-сырьевой базы регионов Сибири и Дальнего Востока (строительство подъездной инфраструктуры к Эльгинскому и Чинейскому меторождениям в зоне БАМа), завершено строительство участков Новый Уренгой-Надым, Новый Уренгой-Ямбург, железнодорожно-автомобильного моста через р. Амур у г. Хабаровска.

• увеличение пропускной способности морских портов. Модернизация и создание новых портов на Балтике, Черном море, на Каспии и на Дальнем Востоке (Усть-Луга, Мурманск, Новороссийск, Железный Рог, Санкт-Петербург, Оля, Высоцк, Приморск, Тамань), наращивание  имеющихся мощностей и создание дополнительных контейнерных терминалов значительно снизят зависимость России от иностранных портов, а создание Российского международного реестра судов - зависимость от фрахта судов по иностранным флагом.

• формирование сети аэропортов-хабов (крупных пересадочных узлов и региональных аэропортов), Московский авиузел, «Толмачево» (г. Новосибирск), «Пулково» (г. Санкт-Петербург), «Емельяново» (г. Красноярск), Хабаровск, «Кольцово» (г. Екатеринбург), Краснодар, Якутск, а также 16 региональных аэропортов.

• реконструкция и строительство гидросооружений на Дону и на Волге (строительство на реке Дон 2-й нитки шлюза Кочетовского гидроузла, на реке Волга выше Нижнего Новгорода (в районе пос. Большое Козино) низконапорного гидроузла с плотиной и судоходным шлюзом, совмещенного с автодорожным мостовым переходом на трассе Москва-Киров, на Волго-Балтийском водном пути 2-ой нитки шлюза Нижне-Свирского гидроузла) обеспечит сохранение единой глубоководной системы Российской Федерации, с целью дальнейшего развития речных и мультимодальных перевозок, роста водного туризма на пространстве от Санкт-Петербурга до Астрахани (Строительство морского паромно-пассажирского комплекса на Васильевском острове в г. Санкт-Петербург обеспечит прием и обработку крупных круизных лайнеров и автопассажирских паромов, а также предоставление круизным и транзитным пассажирам всего комплекса сервисных и гостиничных услуг).

Комплексная модернизация Северного морского пути, включая создание нового поколения атомных ледоколов, обеспечит стратегический контроль пяти тысяч километров северной границы страны и российского сектора Арктики, а также ускоренное освоение энергоресурсов континентального шельфа и других природных богатств Севера.

Реализация комплекса локальных транспортных проектов (восстановление объектов инфраструктуры транспорта Чеченской Республики; строительство автомобильной дороги Хабаровск - Лидога – Ванино с подъездом к г. Комсомольск-на-Амуре; мостовых переходов через р. Волга у с. Пристанное, р. Ветлуга в Республике Марий Эл, р. Томь в Томской области; строительство железнодорожной линии Беркакит – Томмот – Якутск, линии Кызыл-Курагино; реконструкция Сахалинской железной дороги; строительство комплекса морской железнодорожно-автомобильной паромной переправы Усть-Луга – Балтийск - порты Германии; увеличение объема пассажирских перевозок воздушным транспортом в районы Крайнего Севера) качественно повысит уровень транспортного обеспечения отдельных регионов.

Приоритетный характер проектов подтвержден не только в ходе всестороннего их обсуждения, в том числе с администрациями субъектов и потенциальными инвесторами, но и согласования откорректированной ФЦП с ФАИП.

При этом учитывались существенные региональные различия. Если в европейской части страны система опорных коммуникаций нуждается, главным образом, в модернизации, то в Сибири и на Дальнем Востоке, где находятся основные природные ресурсы, необходимы крупные проекты по созданию новых путей сообщения.

При корректировке ФЦП «Модернизация Транспортной системы России» учитывалось, что большинство указанных проектов являются комплексными, включающими развитие нескольких видов транспорта.

На наш взгляд, заказчиком реализации таких проектов, речь идет, прежде всего, о новой подпрограмме «Развитие экспорта транспортных услуг», должен быть Минтранс России, что позволит не только сконцентрировать ресурсы и получить системный эффект от их реализации, но и финансировать их на основе государственно-частного партнерства.

Отдельно следует остановиться на разработке новой ФЦП «Развитие общественного пассажирского транспорта», которая предлагается в рамках Стратегии, начиная с 2007 года, тем более что у коллег из Минфина России и Минэкономразвития России остались вопросы по необходимости такой программы. Необходимость разработки новой программы обусловлена, прежде всего, отсутствием инструмента реализации такой важной задачи, как повышение качества жизни населения. Задача относится к общенациональным приоритетам и может быть решена только комплексом взаимоувязанных мероприятий, то есть в рамках федеральной целевой программы.

Мероприятия программы направлены на развитие городского общественного пассажирского транспорта (метро, скоростной транспорт), скоростных и высокоскоростных пассажирских железнодорожных перевозок, речных и воздушных пассажирских перевозок. Реализация мероприятий программы позволит повысить качество пассажирских перевозок и скорость передвижения, доступность социальных услуг (услуг медицинских, учебных, культурных учреждений) для абсолютного большинства граждан России, включая инвалидов и других категорий маломобильных граждан)

Ключевым вопросом реализации стратегии является, безусловно, вопрос ее ресурсного обеспечения. В 2004 году фактический объем финансирования транспорта из всех источников составлял примерно 2,4% от ВВП, в том числе финансирование из федерального бюджета в рамках всех федеральных и ведомственных программ - 0,69% от ВВП (114,2 млрд. рублей).

Для обеспечения устойчивого развития и расширенного воспроизводства отрасли этого недостаточно (мировой опыт показывает, что государственные расходы из федерального бюджета только на инвестиции составляют около 1% от ВВП).

Расчеты говорят о необходимости финансирования транспортного сектора в размере не менее 4% от ВВП к 2010 году в текущих ценах.

Стратегия предполагает такой источник финансирования инфраструктурных проектов как инвестиционный фонд, конечно при условии прохождения этими проектами конкурсного отбора.

Очевидно, что решение задачи необходимого финансирования транспортного сектора не может быть целиком возложено на бюджет. Необходимо задействовать дополнительные источники. Главная тенденция – изменение соотношения бюджетных и внебюджетных инвестиций в пользу внебюджетных источников.

Основными направлениями повышения инвестиционной привлекательности отрасли являются:

Первое направление - развитие государственно-частного партнерства. Приоритетными направлениями государственно-частного партнерства должны стать концессии в сфере платных автодорог и городского транспорта, портов и аэропортов, железнодорожных объектов. Внедрение концессионного механизма в транспортной инфраструктуре позволит к 2010 году достичь объемов 2-3 млрд. долларов США ежегодного участия частного инвестиционного капитала в российской дорожной отрасли. Для внедрения механизмов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры необходимо разработать типовые соглашения и создать дополнительные условия, более подробно представленные в рассматриваемых.

Второе направление – стимулирование инвестиционной активности самих транспортных предприятий. Условия для этого складываются благоприятные: экономический рост объективно повышает спрос на услуги транспорта и привлекательность транспортных проектов.

Третье направление - привлечение грузоотправителей или пользователей инфраструктуры в проекты по модернизации отдельных ее объектов.

Четвертое направление – выпуск обеспеченных государственными гарантиями целевых облигаций или займов на проекты с надежными показателями окупаемости, но длительными сроками реализации, которые снижают их привлекательность для коммерческих инвестиций. В зарубежной практике по такой схеме уже давно финансируется большая часть инфраструктурных проектов.

Отработка этих механизмов предполагается при реализации инфраструктурных проектов. То есть, задача привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов на транспорт отнюдь не выглядит неразрешимой.

Необходимым условием реализации Стратегии является адекватное нормативное правовое обеспечение. Здесь следует выделить такие законы: «О платных автомобильных дорогах», «О Российском международном реестре судов», «О морских портах Российской Федерации», «Аэропорты Российской Федерации». Промедление в принятии этих законов станет серьезным препятствием в реализации стратегических целей и значительно снизит индикаторы реализации Стратегии развития транспорта; повышение результативности государственного управления в сфере транспорта, дальнейшее проведение структурных реформ на транспорте.

Общая цель преобразований – дальнейшее развитие цивилизованного рынка транспортных услуг, основанного на конкуренции независимых операторов, привлекательного для инвесторов и предпринимателей. Реализация Стратегии как структурообразующего элемента российской экономики потребует участия ряда министерств и ведомств. Речь идет о подготовке целого ряда документов, отсутствие которых не позволяет повысить надежность и обоснованность запланированных результатов. К ним следует отнести:

• стратегию территориального развития России на долгосрочную перспективу, в первую очередь - перспективную схему размещения производительных сил (Минэкономразвития России, Минрегион России); долгосрочный прогноз социально-экономического развития России (Минэкономразвития России);

• стратегию развития внешней торговли России, разработанную с учетом состояния мировой экономической конъюнктуры, оценки конкурентных преимуществ России на мировом рынке, объемов экспорта и импорта, их структуры, степени интеграции России в международное транспортное пространство (Минэкономразвития России);

• основные положения демографической и миграционной политики Российской Федерации (Минэкономразвития России);

• транспортно-экономический баланс, который должен стать основным инструментом выявления диспропорций в процессе прогнозирования и установления равновесия между спросом на транспортные услуги и их предложением.

В то же время использование указанного инструмента до сих пор не является системным, охватывающим все необходимые уровни (в частности, региональный). Необходимо совершенствование информационной базы и методологии балансовых расчетов с целью повышения надежности и обоснованности получаемых результатов (Минэкономразвития России и Минтранс России); стратегию развития транспортного машиностроения, скоординированную с транспортной стратегией (Минпромэнерго России);

Система обеспечивающих мероприятий, планируемых на первом этапе реализации Стратегии, приведена в Плане мероприятий.

Основными результатами реализации Стратегии будут: рост подвижности населения в 1,3 раза; снижения уровня транспортных издержек в готовой продукции, снижение аварийности на транспорте на 12%, рост экспорта транспортных услуг в 2 раза. Эти результаты, безусловно, окупят вложения общества в развитие транспорта, который даст России главное: будет способствовать экономическому росту, повысит уровень жизни россиян, сделает Россию еще более динамичной современной страной.

Фотохроника К.Рубахина