Доклад 
Министра транспорта и связи И.Е. Левитина 
на заседании Правительства Российской Федерации 
6 мая 2004 года

Уважаемый Михаил Ефимович!

Уважаемые коллеги!

Представляемые вашему вниманию меры по реализации подпрограммы «автомобильные дороги России» федеральной целевой программы «модернизация транспортной системы России две тысячи второй – две тысячи десятый год (2002-2010) разработаны на основе анализа фактического исполнения подпрограммы в период две тысячи второго - две тысячи четвертого годов (2002-2004) в соответствии с транспортной стратегией российской федерации и представляют собой конкретизацию целей и задач стратегии в области дорожного развития. Решение задачи по удвоению ВВП требует проведения структурных преобразований в экономике, которые неизбежно приведут к увеличению спроса на автомобильные перевозки, на качество и пропускную способность российской сети автомобильных дорог.

Вместе с тем, мы должны ясно понимать, что в своем сегодняшнем состоянии российские дороги не готовы к решению этих задач. В последние годы темпы развития дорожной отрасли существенно отстают от темпов роста экономики и темпов автомобилизации страны. Поэтому одной из причин разработки представляемых мер была острая потребность в выработке комплексного государственного подхода, направленного на поэтапное исправление той крайне тяжелой ситуации, которая на сегодня сложилась в дорожном хозяйстве страны. Сегодня наиболее острые проблемы отрасли это - Высокая степень износа и неудовлетворительное техническое состояние большинства российских автодорог. Только по федеральной сети в серьезной реконструкции и модернизации нуждается  не менее трети существующих дорог и не менее пятнадцати процентов (15%) эксплуатируемых мостов и путепроводов.

Сегодня около восьми тысяч километров (8000 км) автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, а на отдельных участках - вблизи крупных городов - протяженностью около полутора тысяч километров (1500 км) наблюдаются систематические многочасовые заторы. Все это является следствием высоких темпов роста автомобильного парка страны, которые составляют порядка семи тире десяти процентов в год (7-10% в год). Рост парка сказывается на интенсивности движения транспортных потоков, которая за последние годы на опорной сети автодорог возросла в два и более раза. На фоне этой динамики темпы дорожного строительства сегодня намного  ниже. К примеру, в прошлом году общая протяженность и пропускная способность дорог общего пользования увеличилась менее чем на один процент (1%).

Следующая проблема - низкая плотность и неоптимальная конфигурация дорожной сети. В настоящее время плотность автомобильных дорог с твердым покрытием в России составляет всего пять и три десятых километра (5,3 км) на одну тысячу жителей, тогда как в США - тринадцать километров (13 км) во Франции - пятнадцать километров (15 км)  на одну тысячу жителей. Конфигурация дорожной сети имеет ярко выраженную радиальную структуру, что на ряде направлений приводит к значительному перепробегу автотранспортных средств. Отсюда вытекает следующая масштабная проблема: Это - высокий уровень издержек и стоимости автомобильных перевозок. Себестоимость автомобильных перевозок в России в полтора раза выше, чем в развитых зарубежных странах. Размер транспортной составляющей  в конечной себестоимости продукции – достигает пятнадцати – двадцати процентов (15-20%) против семи-восьми процентов (7-8%) в странах с развитой экономикой.

Острейшая проблема – рост аварийности и смертности на дорогах. Вдумайтесь! В прошлом году число погибших достигло более тридцати пяти тысяч человек (35 000). Общее число пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях превысило двести сорок тысяч человек. Причина значительного числа аварий – это плохое качество дорог. Согласитесь, что мы не можем спокойно смотреть на эти вещи! Около пятидесяти тысяч (50 000) населенных пунктов Российской Федерации не имеют круглогодичной связи по дорогам с твердым покрытием. В итоге мы имеем ситуацию, когда часть населения страны, по сути, лишена конституционных прав на получение своевременной медицинской помощи, на свободу перемещения, свободный выбор работы и места своего проживания.

Предмет особой тревоги – это тенденция к постоянному увеличению недоремонта и объектов незавершенного строительства. В прошлом году  объем  ремонтных работ по федеральной сети составил пятьдесят два с половиной (52,5%), по территориальной сети – всего тридцать четыре с половиной процента (34,5%) от нормативной потребности. Мы должны четко осознавать, что в будущем ремонт и восстановление этих дорог обойдутся в два с половиной – три раза дороже, чем при своевременном их проведении. Аналогичным образом обстоит дело и с долгостроем. Сегодня объем незавершенного строительства только по объектам, финансируемым федеральным бюджетом, достиг ста шести миллиардов рублей (106 млрд. руб.). Расконсервация этих объектов требует дополнительных средств, что резко снижает эффективность уже вложенных инвестиций. Помимо общих инфраструктурных проблем, существуют не менее острые проблемы системного порядка, к числу которых относятся недостаточное финансовое обеспечение дорожного хозяйства.

Объем финансирования дорожной отрасли снизился с двух целых девяти десятых процента (2,9%) валового внутреннего продукта в двухтысячном году (2000 г.) до полутора процентов (1,5%) в две тысячи третьем году (2003 г.) При этом в развитых странах соответствующий показатель обычно составляет три – четыре процента ВВП (3-4%). В результате, ввод в эксплуатацию новых дорог упал до трех тысяч километров (3 тыс. км). Даже в годы экономического кризиса вводилось в два раза больше!!! Объемы ремонта уменьшились в полтора раза, не обеспечиваются требования по безопасности движения и качеству дорожных работ. При этом – на фоне снижения финансирования, растет налоговая нагрузка отрасли. Так, например, в прошлом году плата за отвод лесных угодий для строительства новых автодорог составила более четырех миллиардов рублей (4 млрд. руб.). Объем расходов на уплату налогов на землю - по территориальным автодорогам – в этом году ожидается на уровне десяти миллиардов рублей (10 млрд. руб.)

Внутренние проблемы отрасли это: низкая эффективность управления и расходования бюджетных средств; невысокий технологический уровень и качество дорожных работ, отсутствие зрелых рыночных институтов и механизмов регулирования рыночным спросом. Когда мы говорим о низком технологическом уровне отрасли, то одна из главных причин такого положения состоит в отсутствии рыночной заинтересованности у заказчика и подрядчика в обеспечении высокого качества проводимых дорожных работ. Независимо от результата, «потребитель все равно платит». Только платит не деньгами, а разбитой подвеской своей машины, потерянным здоровьем и временем. Следующая системная проблема – это низкая инвестиционная привлекательность отрасли, в результате чего почти все расходы по содержанию и развитию дорожной инфраструктуры сегодня ложатся на бюджет.

В свою очередь, серьезным препятствием для привлечения частного капитала является отсутствие необходимой законодательной базы. Сегодня у нас нет законов, которые бы регулировали договоры концессии, создание платных автодорог, земельные отношения в дорожном строительстве. Без этого сложно создать адекватный рыночный механизм  функционирования и развития дорожной отрасли, сделать его привлекательным и прозрачным для участия частного капитала. Уже сегодня автомобильные дороги становятся одним из основных факторов, сдерживающих экономический рост в стране. Согласно прогнозам, при сохранении существующих тенденций к две тысячи десятому году (2010) году:

• свыше шестидесяти процентов (60%) автомобильных дорог не будут соответствовать нормативным транспортно-эксплуатационным требованиям, будет иметь место значительное разрушение дорожной сети;

• количество дорожно-транспортных происшествий возрастет на сорок - пятьдесят процентов (40-45%);

• практически полностью парализуется движение в мегаполисах и на подходах к крупным городам;

• протяженность федеральных автодорог с превышением нормативной загрузки возрастет в четыре раза, что приведет к снижению средней скорости движения на дорогах страны на двадцать процентов (20%);

• сохранится тенденция сокращения сельских населенных пунктов и потери большого числа сельскохозяйственных угодий;

• будет прекращено строительство и реконструкция почти всех объектов.

Представляемые меры по реализации подпрограммы нацелены на поэтапное разрешение рассмотренных проблем и преодоление негативных тенденций в развитии дорожной отрасли. Опыт ведущих стран мира (США, Японии, Германии, Китая) доказывает - при правильно выбранной стратегии и адекватном уровне финансирования – автодороги способны стать тем инфраструктурным базисом, на котором выстраивается качественный рост экономики, повышение социальной активности и благосостояния людей.

В области дорожной инфраструктуры предусматривает решение трех основных задач:

Первая задача – это сохранение и модернизация уже существующих дорог, завершение начатого строительства, преодоление тенденций к разрушению дорожной сети.

Вторая – приоритетная модернизация и развитие опорной дорожной сети, в первую очередь - автомагистралей в составе международных транспортных коридоров, а также автодорог, обеспечивающих целостность экономического пространства страны и связи между регионами Российской Федерации.

И третья задача - совершенствование и развитие сети региональных и муниципальных автодорог для реализации потенциала территорий, городов и сел Российской Федерации.

До две тысячи десятого года (2010 г.) основные усилия и ресурсы дорожной отрасли будут сконцентрированы на содержании, модернизации и развитии федеральной сети автодорог. Под особый контроль будут взяты объекты незавершенного строительства. При этом необходима корректировка подпрограммы «автомобильные дороги» в составе ФЦП «модернизация транспортной системы России», с целью приведения ее в соответствие с транспортной стратегией, на основе существующих бюджетных возможностей, действующих федеральных целевых программ, а также по мере создания новых возможностей и инструментов для привлечения дополнительных внебюджетных инвестиций. На основе анализа социально-экономической эффективности сформированы перечни приоритетных объектов реконструкции и модернизации дорожной сети. По каждому из этих объектов определены необходимые объемы финансирования, очередность и предполагаемые сроки выполнения работ. Приведены показатели эффективности планируемых инвестиций. После выполнения в полном объеме работ по объектам незавершенного строительства, возможен переход к реализации других инфраструктурных проектов, основную часть которых предполагается осуществить в перспективе.

К числу приоритетных направлений дорожного развития на перспективный период, предусмотренных транспортной стратегией, относятся:

• создание сети многополосных скоростных магистралей на наиболее загруженных транспортных направлениях формирование новых маршрутов, обеспечивающих оптимальное распределение транспортных потоков в обход крупных городов, создание прямого короткого сообщения между крупнейшими промышленными центрами Российской Федерации;

• создание подъездов к крупным транспортным узлам и объектам транспортной инфраструктуры, увеличение пропускной способности и качества дорожного покрытия дорог, входящих в состав международных транспортных коридоров;

• формирование опорной дорожной сети в Дальневосточном и Сибирском регионах.

При реализации перечисленных направлений предполагается усилить координацию и взаимодействие при планировании, строительстве и эксплуатации инфраструктурных объектов различных видов транспорта. К приоритетным задачам здесь также относится развитие автомобильных дорог в составе международных транспортных коридоров, обеспечивающих работу и потребности других видов транспорта. Также предполагается оптимизация финансового планирования, которая бы исключила дублирование и неэффективное распределение инвестиций. В каком-то месте выгоднее провести железную дорогу, в другом – построить аэропорт, в третьем – автомобильную дорогу.

В качестве приоритетных задач и основных инструментов в области системного реформирования отрасли предусматриваются:

Во-первых – повышение эффективности управления и расходования бюджетных средств. Предполагается реализация ряда мер по повышению эффективности бюджетных расходов, системы ценообразования и закупок для нужд отрасли, совершенствованию системы планирования и проектирования. Необходимо также оптимизировать структуру и количество государственных предприятий и органов дорожного хозяйства. Часть из них планируется сократить. Реализация этих мер позволит снизить издержки отрасли до десяти процентов (10%).

Во-вторых – это повышение качества и инновационной составляющей дорожных работ. Применение новых технологий и материалов в сочетании с усилением нормативных требований к качеству выполняемых работ, созданием системы гарантийных обязательств подрядчика дадут возможность повысить долговечность дорог, увеличить межремонтные сроки на двадцать – тридцать процентов (20-30%), таким образом, - уменьшить общие затраты на ремонт дорог.

В-третьих – это повышение прозрачности отрасли, создание нормальной конкурентной среды на рынке строительно-ремонтных работ, в сфере закупочной деятельности, при проведении государственных тендеров. Одним из возможных механизмов могло бы стать размещение полной и подробной информации о результатах хозяйственной деятельности дорожных организаций в средствах массовой информации, на интернет-сайтах, а также реализация ряд других мер, направленных на повышение публичности отрасли в соответствии с проводимой административной реформой и реформой органов местного самоуправления определены направления реформирования дорожного хозяйства.

Они включают пересмотр классификации автомобильных дорог и введение третьего – муниципального уровня автомобильных дорог общего пользования. При этом произойдет изменение системы управления и финансирования автомобильных дорог, перераспределение полномочий и ответственности за состояние дорожной сети между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Реализация предлагаемых МЕР будет невозможна без укрепления существующей финансовой базы дорожного строительства. Здесь, прежде всего, должны быть определены инструменты, за счет которых финансирование дорожной отрасли может быть доведено до приемлемого и адекватного социально-экономическим потребностям страны уровня. Первый инструмент, который был уже упомянут – это повышение внутренней эффективности отрасли. Однако здесь необходимо понимать, что проведение системной реформы требует определенного времени, а сложившаяся ситуация в дорожном хозяйстве требует безотлагательных и оперативных мер.

Во-вторых, сегодня необходимо привести в соответствие объемы финансирования федеральной сети дорог с заложенными параметрами федеральной целевой программы «модернизация транспортной системы России» – две тысячи второй – две тысячи десятый год (2002-2010 гг.)». Так фактическое финансирование подпрограммы «автомобильные дороги» за две тысячи второй – две тысячи четвертый годы (2002-2004 гг.) составило семьдесят процентов (70%) по сравнению с утвержденными параметрами федеральной целевой программы. Объем недофинансирования составил за три года двести тридцать один миллиард рублей (231 млрд. руб.) в текущих ценах.

В-третьих, - обеспечение необходимого финансирования дорожных работ на уровне субъектов федерации и муниципальных органов власти, в ведении которых находится содержание территориальной и муниципальной сети дорог. Одной из экономических основ решения данной проблемы, предусмотренных транспортной стратегией России является поэтапный переход финансирования сети дорог на механизмы, в основу которых положен принцип «пользователь платит».

И, наконец, четвертый инструмент расширения финансовой базы дорожной отрасли – это привлечение внебюджетных инвестиций, ресурс, который до настоящего времени оставался практически незадействованным.

Опыт западных стран показывает, что при грамотной финансовой политике и создании адекватных институциональных условий, дороги, несмотря на государственную форму собственности, могут стать вполне привлекательным сегментом частных инвестиций. Важным фактором является создание прецедента – первых «положительных историй» успешной реализации подобных инвестиционных проектов. Основным организационно-правовым форматом привлечения внебюджетных инвестиций должен стать институт частно-государственного партнерства, реализуемый посредством механизма концессий. Предполагается, что предметом концессионных соглашений будут платные автодороги, строящиеся с привлечением средств будущего концессионера (обычная мировая практика – это распределение финансирования между государством и бизнесом) и передаваемые ему в эксплуатацию после завершения строительства на длительный срок.

Для государства основанием принятия решения о создания платной дороги должно быть наличие бесплатной альтернативы. На первоначальном этапе реализация первых пилотных проектов частно-государственного партнерства возможна лишь на наиболее загруженных направлениях российской сети автодорог в регионах с высоким платежеспособным спросом. Одно из препятствий на пути формирование рынка «частных дорожных услуг» - несовершенство законодательной базы. Первоочередными мерами здесь должно стать принятие законов «О платных автомобильных дорогах» и «О договорах концессии».

Еще одним серьезным сдерживающим фактором является годовой цикл бюджетного планирования. Сегодня инвестор не может получить четких гарантий, подтверждающих получение бюджетных средств в полном объеме через два, три, четыре года после начала строительства объекта, предполагающего долевое финансирование со стороны государства.

Здесь было бы целесообразно воспользоваться опытом развитых стран и принимать пятилетние целевые бюджетные инвестиционные программы, например - по частному дорожному строительству, финансирование которых не может быть пересмотрено при утверждении очередного годового бюджета. Другой инструмент привлечения инвестиций – это рынок финансовых заимствований. Составлен перечень наиболее инвестиционно привлекательных дорожных проектов, которые предполагается реализовать с привлечением внебюджетных заемных средств – с помощью кредитов, займов, через эмиссию ценных бумаг и т.д.

Задача диверсификации финансовой базы отрасли требует от нас более широкого взгляда на предмет хозяйственной деятельности дорожного комплекса. Ведь дорожники не только строят дороги, которые у нас, как известно, бесплатны. Прежде всего, строительство новой дороги – это создание новой стоимости в экономике. Это увеличение цены прилегающих земель, повышение капитализации хозяйственных активов. Это создание новых предприятий и, соответственно, новых рабочих мест, увеличивающих валовый продукт регионов, по которым проложена дорога. Мы могли бы существенно повысить инвестиционную привлекательность дорожных проектов в рамках частно-государственного партнерства, если бы предлагали инвестору получать в управление не только саму дорогу, но и часть прилегающих к ней земельных активов. В этом случае можно было бы значительно сократить сроки окупаемости частных вложений, как за счет развития объектов придорожной инфраструктуры, так и за счет повышения стоимости самих земельных участков. 

При обеспечении комплексного сочетания всех предлагаемых мер и предусмотренного в подпрограмме «автомобильные дороги» уровня финансирования к две тысячи десятому году (2010 г.):

• транспортные издержки пользователей автомобильных дорог снизятся    на пять-шесть процентов (5-6%);

• пропускная способность на наиболее загруженных участках возрастет в полтора раза, в среднем по сети на десять – двенадцать процентов (10-12%);

• средние скорости движения на основных автомагистралях возрастут на десять-пятнадцать процентов (10-15%);

• из-за улучшения дорожных условий количество дорожно-транспортных происшествий снизится на двадцать-тридцать процентов (20-30%), что позволит ежегодно сохранять не менее четырех тысяч (4 тыс.) человеческих жизней.

В результате нам удастся стабилизировать положение в отрасли и перейти к реализации долгосрочных перспективных проектов по созданию современной автодорожной сети России, отвечающей стратегическим приоритетам социально-экономического развития страны. Реализация МЕР предусматривается всеми уровнями государственной власти и местного самоуправления. Предполагается в соответствии с ФЦП «модернизация транспортной системы России» скорректировать программы развития дорог субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.

Прошу поддержать предлагаемые меры по реализации подпрограммы «автомобильные дороги» в составе ФЦП «Модернизация транспортной системы России» две тысячи второй – две тысячи десятый (2002-2010) и пакет законодательных инициатив, направленных на проведение необходимых системных преобразований в дорожной отрасли.