Универсальная программа ИКАО по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

В 1995 году Совет ИКАО утвердил программу ИКАО по контролю за обеспечением безопасности полетов, а также соответствующий механизм финансирования и технической поддержки. В последствии это решение было одобрено 31-ой сессией Ассамблеи ИКАО и с марта 1996 года эта программа начала функционировать в виде добровольной оценки состояния системы контроля за обеспечением безопасности полетов. Российская Федерация, как и многие развитые в авиационном отношении страны, не участвовала в добровольной программе проверки безопасности полетов.

Острая необходимость повышения внимания к безопасности полетов авиации во всем мире привела к созыву в ноябре 1997 года Конференции Генеральных директоров гражданской авиации, в которой активное участие приняла Российская делегация во главе с директором ФАС России. Конференция завершилась единогласным решением о переходе от добровольных проверок к программе, предусматривающей проведение регулярных, обязательных, систематических и согласованных проверок состояния безопасности полетов, которые должны охватывать все государства-члены ИКАО и должны проводиться аудиторами ИКАО.

В соответствии с решением 32-ой сессии Ассамблеи ИКАО с 1 января 1999 года ИКАО начата реализация Универсальной программы по проведению обязательных и регулярных проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов в Договаривающихся государствах. Ассамблея поручила ИКАО до конца 2001 года провести такие проверки во всех Договаривающихся государствах и представить доклад на очередной ее сессии, которая состоится в сентябре будущего года.

Цель программы ИКАО по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов состоит в содействии достижению безопасности полетов авиации во всем мире посредством проведения регулярных проверок Договаривающихся государств для определения положения дел в области осуществления государствами контроля за обеспечением безопасности полетов и внедрения соответствующих Стандартов и Рекомендуемой практики ИКАО, связанных с ним правил, инструктивного материала и практики, относящейся к обеспечению безопасности полетов.

Основные цели проверки заключаются в следующем:

• в определении уровня выполнения государством Стандартов ИКАО, содержащихся в Приложении 1 "Выдача свидетельств авиационному персоналу". Приложении 6 "Эксплуатация воздушных судов", Приложении 8 "Летная годность воздушных судов";

• в определении и оценке уровня соблюдения государством Рекомендуемой практики ИКАО, соответствующих процедур, положений инструктивного материала и практики, касающейся обеспечения безопасности полетов;

• в определении эффективности внедрения государством системы организации контроля за обеспечением безопасности полетов путем принятия законов и правил, создания полномочного органа и инспекции по обеспечению безопасности полетов и предоставления возможностей проведения проверки; и

• в предоставлении договаривающимся государствам консультаций (рекомендаций) с целью расширения, по мере необходимости, их возможностей в области организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

Программа ИКАО по проведению проверок базируется на следующих основных принципах:

• суверенитет
• универсальность
• транспарентность и гласность
• своевременность
• всеобъемлющий характер
• последовательность и объективность
• справедливость
• качество.

В целях единообразного и универсального способа проведения проверок Секретариатом ИКАО разработаны стандартные процедуры проверок, которые предусматривают согласование сроков и порядка проведения проверки, подписание Меморандума о взаимопонимании между ИКАО и проверяемым государством. Стандартный цикл проверки (ЦП) представлен в материалах Коллегии

Указанный цикл проверки предполагает:

• со стороны ИКАО - подготовку конфиденциального предварительного отчета о результатах проверки, рассмотрение и согласование плана мероприятий по устранению недостатков, представленного государством, подготовка конфиденциального окончательного отчета и краткого отчета о результатах проверки для рассылки всем государствам-членам ИКАО;

• со стороны проверяемого государства - разработку и согласование с ИКАО плана мероприятий по устранению недостатков, замечаний по предварительному, окончательному и краткому отчетам.

Необходимо отметить, что отчеты о результатах проверки (промежуточный и окончательный) являются конфиденциальными и предоставляются только государству, прошедшему проверку, и аккредитованному региональному бюро ИКАО. Однако, краткий отчет о результатах проверки, содержащий резюме выводов, рекомендаций, предполагаемого плана мероприятий государства по устранению недостатков будет рассылаться всем Договаривающимся государствам.

Для целей проверки ИКАО разработала определения, в соответствии с которыми она классифицирует состояние соблюдения государством международных и национальных норм по обеспечению безопасности полетов:

• невыполнение - недостаток, относящийся к характеристикам, документам или процедурам, которые не удовлетворяют положениям Конвенции о международной гражданской авиации и национальных нормативных документов;

• несоблюдение - недостаток, относящийся к характеристикам, документации или процедурам, которые не удовлетворяют требованиям Рекомендуемой практики, правил, руководящих принципов или обоснованной практики обеспечения безопасности полетов авиации;

• несоответствие - недостаток, относящийся к характеристикам, документации или процедурам, которые не удовлетворяют Стандартам ИКАО.

Процесс проверки заключался в проведении собеседований, рассмотрения документации и наблюдения за деятельностью и условиями в авиационной системе государства. При этом фиксировались случаи несоответствия, несоблюдения и невыполнения. Отсутствие доказательных материалов обычно классифицируется как несоответствие или несоблюдение. С целью проверки способности государства осуществлять управление и надзор за авиационной деятельностью в государстве проводятся посещения выбранных эксплуатантов воздушных судов (другими словами - авиакомпаний), компаний-изготовителей, организаций по техническому обслуживанию, учебных заведений и институтов и т.д. Следует отметить, что эти посещения не являются проверкой авиационной отрасли, а используются в интересах определения возможностей государства в области организации контроля за обеспечением безопасности полетов.

Проверки ИКАО проводятся в соответствии с протоколом проверки установленного образца. Протокол проверки представляет собой всеобъемлющее руководство, охватывающее все элементы государственной программы контроля обеспечением безопасности полетов. Следуя указаниям, изложенным в протоколе проверки, проверяющие определяют выполнение, соответствие или соблюдение государством Стандартов и Рекомендуемой практики ИКАО, положений, процедур, инструктивного материала и признанной аэронавигационной практики.

Выводы по результатам проверки, указывающие на невыполнение нормативных документов, опубликованных Договаривающимся государством, или какого-либо положения Чикагской конвенции фиксируются как случаи невыполнения.

Выводы по результатам проверки, указывающие на несоответствие какому-либо Стандарту ИКАО или свидетельствующие о том, что он не внедрен, фиксируются как случаи несоответствия.

Выводы по результатам проверки, указывающие на несоблюдение Рекомендуемой практики ИКАО, процедур, относящегося к безопасности полетов инструктивного материала и признанной практики обеспечения безопасности полетов, фиксируются как случаи несоблюдения.

С 1999 года ИКАО проведено более 120 проверок государств, среди которых США, Великобритания, Австралия, Германия, Франция,. Индия, Китай, Финляндия, Бразилия и другие. До сентября будущего года, т.е. до 33-ей сессии Ассамблеи ИКАО должна завершить процесс проверки всех 185 государств-членов Организации.

По результатам проверок группы по проверке предоставляют отчеты, в которых указываются различия между действующими в государстве правилами и нормативными положениями Приложений ИКАО. К настоящему времени на основании полученных результатов оценок в государствах Секретариат ИКАО определил два основных вида проблем, которые возникают в связи с устранением отмеченных пробелов и недостатков:

а) в развитых государствах существует довольно большое количество различий между действующими в этих государствах правилами и стандартами ИКАО. В каждом из государств было выявлено в среднем около ста различий в отношении положений трех Приложений. Хотя ни в одном из таких государств обеспечение безопасности полетов не вызывает особой тревоги, тем не менее следует отметить, что цель этой программы заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение действующих нормативных положений;

б) в большинстве развивающихся стран еще не решены проблемы, связанные с отсутствием нормативно-правовой базы, несовершенной системой организации производства и отсутствием квалифицированного и опытного технического персонала. По мнению Секретариата ИКАО, последующие проверки для оценки положения дел с выполнением рекомендаций должны осуществляться, с целью удостовериться, что работа по решению проблем, связанных с обеспечением безопасности, продолжается.

При рассмотрении хода выполнения универсальной программы по проведению проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов ИКАО рекомендовала проводить проверки в каждом государстве, по крайней мере, раз в пять лет. При этом Организация сохраняет за собой право проведения внеочередных проверок при получении достоверной информации о том, что государство не в состоянии соблюдать положения ИКАО, касающиеся безопасности полетов.

ИКАО также рекомендовала начать распространение универсальной программы проверок на другие области, не охваченные в настоящее время проверкой. На первом этапе в сферу действия расширенной программы рекомендуется включить такие связанные с безопасностью полетов области, как аэродромы/аэродромные службы (Приложение 14 "Аэродромы"), обслуживание воздушного движения (Приложение 11 "Обслуживание воздушного движения") и расследование авиационных происшествий (Приложение 13 "Расследование авиационных происшествий").  Реализацию расширенной программы проверки планируется начать в 2002 году сразу после 33-й сессии Ассамблеи ИКАО, которая состоится в сентябре 2001 года. Учитывая, что Российская Федерация имеет большое количество протяженных международных воздушных трасс и международных аэропортов, можно предположить, что ИКАО запланирует проведение проверки системы ОВД, международных аэропортов и организации расследования авиационных происшествий в Российской Федерации в период 2002-2004 годов. К ней необходимо уже сейчас начинать готовиться. В первую очередь, необходимо провести углубленный анализ соответствия национальных норм Стандартам, Рекомендуемой практике и инструктивному материалу указанных трех Приложений ИКАО. 

Проверка организации контроля за обеспечением безопасности полетов в Российской Федерации

В период со 2 по 18 октября 2000г. Группа аудиторов Международной организации гражданской авиации (ИКАО) провела проверку организации контроля за обеспечением безопасности полетов в гражданской авиации Российской Федерации. Группа ИКАО состояла из семи аудиторов, пять из которых являются сотрудниками Секретариата ИКАО и два специалиста, прикомандированные из ведомств ГА Франции и Кубы. Проверка проводилась в Государственной службе гражданской авиации Минтранса России, а также выборочно в Северо-Западном ОМТУ ВТ, авиапредприятиях: ОАО «Аэрофлот - Российские авиалинии», ЗАО «Авиакомпания Аэрофрахт», ЗАО «Авиакомпания «Волга-Днепр», ГУАП «Пулково», в Санкт-Петербургском авиационном ремонтном заводе «СПАРК» и в Ульяновском высшем авиационном училище. В ходе проверки группа ознакомилась также с работой Межгосударственного авиационного комитета, АНТК им. С.В. Ильюшина и Ульяновского авиационного завода «Авиастар».

За два месяца до начала проверки с ИКАО был подписан Меморандум о взаимопонимании, в котором определен порядок, сроки и процедуры проведения проверки. Типовая форма Меморандума разработана ИКАО. При подготовке к проведению проверки специалистами гражданской авиации России были заполнены специальные вопросники, содержащие информацию о выполнении Российской Федерацией требований Приложений ИКАО и соответствующих руководств по следующим направлениям:

• основное авиационное законодательство;

• организационная структура ведомства гражданской авиации;

• выдача свидетельств авиационному персоналу;

• эксплуатация воздушных судов;

• летная годность воздушных судов.

К заполнению вопросников, которые содержали в общем более 900 вопросов, кроме специалистов центрального аппарата ГСГА привлекались специалисты научно-исследовательских институтов ГосНИИ ГА и ГосНИИ «Аэронавигация», Авиарегистра МАК, сертификационных центров, включая авиационную промышленность.

В круг рассматриваемых аудиторами ИКАО вопросов входили:

• рассмотрение существующего национального законодательства и правил, позволяющих или не позволяющих обеспечивать выполнение положений Чикагской конвенции и Приложений к ней;

• организационная структура ведомства гражданской авиации России и его правовой статус, вопросы разграничения ответственности и полномочий с другими органами, уполномоченными в области гражданской авиации;

• бюджет и достаточность финансирования ведомства гражданской авиации;

• укомплектованность ГСГА и ее региональных управлений квалифицированным техническим персоналом;

• наличие системы сертификации и постоянного контроля за персоналом, эксплуатантами и воздушными судами с точки зрения:

  • наличия инспекторов по летной годности и производству

  • полетов, специалистов по выдаче свидетельств;

  • ведения учетной документации о системе подготовки;

  • указанных инспекторов;

  • основных принципах регулирования технического обслуживания, производства полетов и выдачи свидетельств;

  • наличие необходимого справочного материала, включая документацию ИКАО, их библиотеки в ГСГА, региональных управлениях, авиапредприятиях и в других организациях;

  • информация о том какие стандарты и Рекомендуемая практика ИКАО используются при выдаче сертификатов эксплуатантов или организаций по техническому обслуживанию;

  • о результатах инспекционных проверок с информацией о недостатках;

  • о наличии правил выдачи, подтверждения, приостановления действия, отзыва свидетельств, сертификатов эксплуатантов, организаций по техническому обслуживанию;

  • о наличии документации, подтверждающей утверждение значительных модификаций воздушных судов и передачу соответствующей информации государствам регистрации, изготовителя и разработчика;

  • об информированности общей системы обеспечения безопасности полетов и наличия механизма предотвращения авиационных происшествий.

Выводы по результатам проверки и рекомендации группы аудиторов заносятся в стандартные формы, которые были представлены на заключительном совещании в ГСГА 18 октября 2000 года.

Результаты оценки распределялись по категориям выводов, ранжированных по степени значимости:

1. Не выполнение норм Чикагской конвенции или Государственных норм

2. Не соответствие стандартам Приложений

3. Не соблюдение Рекомендуемой практики

4. Не соблюдение инструктивного материала

5. Не соблюдение практики по обеспечению безопасности полетов.

Группа ИКАО представила 41 рекомендацию по результатам проверки гражданской авиации Российской Федерации, из них:

• 2 рекомендации, относящиеся к основному авиационному законодательству и правилам гражданской авиации;

• 5 рекомендаций, относящихся к системе организации гражданской авиации;

• 9 рекомендаций, относящихся к подготовке и выдаче свидетельств авиационному персоналу;

• 5 рекомендаций, относящихся к сертификации и контролю за производством полетов;

• 20 рекомендации, относящиеся к летной годности воздушных судов.

Большинство рекомендаций носят технический характер и адресованы ГСГА Минтранса России. 5 рекомендаций непосредственно обращены Правительству Российской Федерации:

• Правительству следует в приоритетном порядке принять постановление или закон, определяющий круг полномочий и сферу компетенции Государственной службы гражданской авиации России и разработать положение, касающееся передачи необходимых полномочий Руководителю ГСГА ,первому заместителю Министра транспорта РФ по разработке правил и процедур производства полетов;

• Правительству следует обеспечить, чтобы в случае, если в будущем будет проводиться реорганизация органа гражданской авиации, то она согласовалась с этим органом, а полномочия и сфера компетенции новой структуры утверждались до упразднения существующей;

• Правительству следует обеспечить ГС ГА РФ достаточными фондами для введения новых должностей, которые обеспечат необходимое внедрение связанных с безопасностью полетов стандартов и рекомендаций и существующих процедур. Правительству следует также принять необходимую политику и предпринять административные шаги для утверждения конкурентоспособного, по сравнению с отраслью, уровня вознаграждения, для того чтобы ГСГА РФ могла дополнительно набрать квалифицированный и опытный персонал;

• Правительству следует обеспечить ГСГА РФ достаточными средствами для того, чтобы технический персонал получал периодическую специализированную подготовку, которая помогает поддерживать уровень технической экспертизы в рамках ГСГА РФ на одном уровне с отраслью, за которой она осуществляет надзор;

• Правительству следует существенно увеличить общее финансирование ГСГА РФ, чтобы она как можно точно выполняла свои обязанности по надзору и контролю над авиационной отраслью.

В качестве примера, приводятся некоторые рекомендации, адресованные ГСГА России.

• Аудиторы ИКАО отметили, что в ГСГА и ее региональных территориальных управлениях отсутствуют библиотеки нормативно-технической документации, а в технические публикации и документы на регулярной основе не вносятся поправки и дополнения. Рекомендовано утвердить необходимые процедуры по обновлению документации, включая внесение последних поправок в документы и публикации ИКАО;

• Рекомендовано обновить правила и процедуры по выдаче свидетельств авиационному персоналу, которые были разработаны еще в МГА СССР;

• Рекомендовано в правила выдачи свидетельств авиационному персоналу ввести требования по проверке знаний членов летных экипажей, диспетчеров УВД и инженерно-технический персонал в области человеческого фактора - возможностей и ограничений человека;

• Предложено выделить соответствующие ресурсы для реализации общегосударственной програм.\1Ы проведения инспекций во всех авиационных учебных заведениях и центрах, и обеспечить, чтобы такие инспекции и проверки были регулярными;

• Рекомендовано внести изменения в ФАП для того, чтобы отразить ограничения, применимые к периодам времени в полете и служебному времени членов летного экипажа;

• Рекомендовано внести в ФАП изменения с тем, чтобы отразить требование к ВС с газотурбинными двигателями с максимальной взлетной массой свыше 5700 кг о наличии на борту системы предупреждения опасного сближения с землей (СР]У8);

• Предложено обеспечить ведение всей необходимой документации по летной годности для всех ВС иностранного производства, зарегистрированных в Реестре российских гражданских воздушных судов;

• Рекомендовано изменить ФАП с тем, чтобы внести требования по периодическим проверкам взвешивания и центровки ВС, особенно иностранного производства, после изменений конструкции, большого ремонта или модификации;

• Рекомендовано обеспечить регулярное проведение аудита субподрядчиков по техобслуживанию ВС на зарубежных технических базах;

• Предложено принять соответствующие меры для того, чтобы все ВС не относящиеся к государственной авиации по определению Статьи 22 ВК РФ, т.е. и ВС эксперименталъной авиации, были переданы из государственного регистра в регистр гражданской авиации;

• Предложено разработать правила по летной годности и производству долетев для авиации общего назначения для поддержки ожидаемого резкого увеличения количества таких ВС при переводе их из государственного регистра в регистр гражданской авиации;

В соответствии с Меморандумом о взаимопонимании предварительный письменный отчет ИКАО о проверке на русском языке был получен в январе 2001 г.

Государственной службой гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации разработан план мероприятий по реализации рекомендаций и выводов аудиторов ИКАО, который в марте 2001 года был представлен в ИКАО на рассмотрение и одобрение. В апреле 2001 года в Штаб-квартире ИКАО состоялись специальные консультации между ГСГА Минтранса России и секцией по проверке Секретариата ИКАО. В результате ИКАО одобрила представленный план мероприятий и включила его в Окончательный и в Краткий отчеты о проверке Государственной службы гражданской авиации.

Официальный перевод Окончательного и Краткого отчетов были получены ГСГА Минтранса России от ИКАО 09.10.2001 г. Краткий отчет о результатах проверки будет направлен всем государствам- членам ИКАО.

Таким образом, все процедурные вопросы завершены. Сразу же после заключительного совещания в октябре 2000 года в ГСГА были внимательно изучены все рекомендации ИКАО и спланирована работа по их реализации.

Результаты проверки ИКАО были рассмотрены на заседании Совета ГСГА 22 ноября 2000 г. и доложены членам Коллегии Минтранса России на заседании 29 ноября 2000 года.

В декабре 2000 года результаты проверки были доложены Комиссии Правительства Российской Федерации по транспортной политике.

Ход реализации рекомендаций ИКАО в 2001 году:

В настоящее время разработаны и находятся на согласовании:

• Федеральные авиационные правила «Выдача свидетельств и классификация авиационного персонала»;

• новая редакция Федеральных авиационных правил по сертификации эксплуатантов гражданской авиации;

• вторая часть Федеральных авиационных правил «Организации по техническому обслуживанию и ремонту авиационной техники - методы оценки соответствия» (ФАП-145);

• Федеральные авиационные правила «Сертификация эксплуатантов авиации общего назначения»;

• «Требования к летной годности единичных экземпляров воздушных судов».

С введением в действие этих документов будут реализованы практически все рекомендации ИКАО, адресованные ГСГА.

Учитывая, что процедуры введения в действие ФАП требуют продолжительного времени, ряд рекомендаций реализованы распоряжениями Минтранса России. Так, комиссия ИКАО в нескольких рекомендациях определила необходимость внесения требований к авиационному персоналу в области знаний человеческого фактора. Такие требования к авиационному персоналу введены распоряжением Минтранса России от 28.07.2001 г. №НА-254-р «Об организации специальной подготовки авиационного персонала в области человеческого фактора».

Рекомендации установить правила, определяющие нормы полетного времени и служебного полетного времени членов летных экипажей и бортпроводников реализованы в «Положении о рабочем времени и времени отдыха членов экипажей и бортпроводников», которое прошло все этапы согласования. В настоящее время подготовлен проект решения Правительства Российской Федерации «О введении «Положения» в действие».

Половина рекомендаций (20) относится к летной годности воздушных судов, три из них реализуются созданием «электронной» библиотеки ГСГА, которая организуется в соответствии с указанием ГСГА от 23.08.2001 №24.9-72 ГА. В настоящее время уже подготовлены электронные комплекты документации на вертолет Ми-26, самолеты Ту-154, Як-40, по остальным типам ВС, в том числе и иностранного производства, работа по подготовке электронных комплектов находится в стадии завершения. Кроме этого, будет издана в электронной форме база нормативно-методических документов по поддержанию летной годности ВС, начиная с документов ИКАО и заканчивая приказами и указаниями ГСГА. Завершение создания библиотеки по всем типам ВС планируется в 1 кв.2002 года.

Разработано и согласовано всеми подразделениями ГСГА Положение о порядке заключения и согласования договоров о передаче функций по поддержанию летной годности воздушных судов государства регистрации в соответствии со статьей 83 bis Конвенции о международной гражданской авиации;

Пересмотрены и утверждены Перечни минимального оборудования для всех эксплуатантов, использующих воздушные суда зарубежного производства (указание ГС ГА от 30.11.2000).

Министерством транспорта Российской Федерации, в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, подготовлен и направлен на согласование 5 ноября 2001 года, за подписью Министра транспорта Российской Федерации, в Минтруд России и Минфин России проект постановления Правительства Российской Федерации «О предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов Министерства транспорта Российской Федерации».

После получения согласования в указанных министерствах проект постановления будет в установленном порядке представлен в Правительство Российской Федерации.

Реализация части рекомендаций, таких как разработка Справочника инспектора по летной годности, разработка системы предоставления соответствующей информации иностранным полномочным органам и др. задерживается. Планируется завершить их реализацию в первой половине 2002 года.

Таким образом, из 36 рекомендаций ИКАО, адресованных ГСГА 9 уже реализованы, а по реализации 27 документы находятся в разработке.

Наиболее важными вопросами в настоящее время являются:

• утверждение на уровне Правительства Российской Федерации «Положения о Государственной службы гражданской авиации»;

• увеличение штатной численности инспекторского состава ГСГА до уровня, соответствующего масштабам деятельности гражданской авиации России.