Доклад Министра транспорта Российской Федерации И.Е. Левитина на «правительственном часе» заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 6 апреля 2005 г.

О ходе структурной реформы железнодорожного транспорта и мерах, принимаемых по обеспечению устойчивого финансирования и развития дорожного хозяйства.

Уважаемый председательствующий!

Уважаемые депутаты!

Основной задачей первого этапа структурной реформы на железнодорожном транспорте было формирование законодательных основ и проведение комплекса программных мероприятий, направленных на разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления на железнодорожном транспорте.

В сентябре 2003 было создано ОАО «Российские железные дороги». 2004 год стал первым годом полноценной работы новообразованной государственной компании. При этом очень важно, что проведение структурной реформы не привело к снижению финансово-экономических показателей железнодорожного транспорта. При росте ВВП на 7,1%, грузооборот компании вырос в прошлом году на 8%, пассажирооборот - на 3,5%, средняя скорость доставки грузов увеличилась на 6%. Рост производительности труда в отрасли составил около 7%.

Получило дальнейшее развитие формирование конкурентной среды в сфере предоставления услуг подвижного состава. В 2004 году доля независимых частных компаний на этом рынке увеличилась до 30%.

В сфере реформирования государственного управления в прошедшем году основные преобразования были связаны с проведением административной реформы. Ее основным итогом стало формирование новой системы государственного регулирования развития железнодорожного транспорта. В частности, было упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации – орган, ранее отвечавший за проведение структурной реформы. Его функции были переданы Минтрансу. В качестве главного достоинства новой системы управления хотел бы выделить преодоление узкой отраслевой направленности в осуществлении государственных функций, позволяющих теперь увязывать перспективные сценарии развития железнодорожного транспорта с развитием других отраслей транспортного комплекса.

Накопленный при проведении реформы опыт позволил выявить отдельные недостатки, не затрагивающие, впрочем, самой идеологии процессов реформирования. В результате, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2004 года № 811 в Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте были внесены необходимые изменения.

В соответствии с ними, Министерство транспорта является органом государственной исполнительной власти ответственным за проведение структурной реформы на железнодорожном транспорте.

К настоящему времени обеспечено принятие актов Правительства Российской Федерации, связанных со структурной реформой.

Идет активная работа, связанная с подготовкой еще пяти проектов постановлений, один из которых уже направлен в Правительство Российской Федерации, по четырем завершается процесс их согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Одним из важнейших направлений структурной реформы является выделение отдельных видов хозяйственной деятельности через создание дочерних и зависимых обществ ОАО РЖД. Первоначально разработанная программа действий потребовала внесения ряда корректив, которые были подготовлены Минтрансом и утверждены Правительством в форме отдельных постановлений.

В частности, постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2004 г. № 810 вносит изменения и дополнения в устав ОАО «Российские железные дороги», утвержденный постановлением № 585 от 18 сентября 2003 г., и в целом направлено на расширение компетенции совета директоров ОАО «Российские железные дороги» в части управления его дочерними и зависимыми обществами.

Другое постановление № 811 направлено на устранение внутренних противоречий между целями структурной реформы и способами их реализации и конкретизирует отдельные положения постановления Правительства Российской Федерации от 18.05.2001 № 384, касающиеся обособления самостоятельных структурных подразделений ОАО «Российские железные дороги», осуществляющих отдельные виды деятельности на железнодорожном транспорте.

Предусматривается два способа создания самостоятельных структурных подразделений ОАО РЖД в форме открытых акционерных обществ:

- путем учреждения новых дочерних ОАО;

второй способ, - предусмотрен для пассажирских перевозок дальнего следования, - путем реорганизации ОАО «Российские железные дороги» и выделения из ее состава Федеральной пассажирской компании, 100 процентов акций которой будут принадлежать Российской Федерации.

В настоящее время полностью сформирована вертикаль управления железнодорожным транспортом, состоящая из федеральных органов исполнительной власти, каждый из которых, в пределах своей компетенции, является ответственным за решение отдельных вопросов реформирования, под общим руководством Минтранса России.

Другим направлением нормотворческой деятельности Министерства транспорта Российской Федерации является анализ действующей законодательной базы в области железнодорожного транспорта. Практика применения законов, принятых в рамках структурной реформы железнодорожного транспорта, показала необходимость внесения изменений в ее отдельные положения.

В целях дальнейшего совершенствования нормативно-правой базы железнодорожного транспорта, в январе 2005 года в Минтрансе создана специальная Рабочая группа по внесению изменений в федеральные законы «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», в которую вошли представители Минтранса, ОАО «РЖД», Ассоциации экспедиторов, Национальной ассоциации транспортников, ряда других некоммерческих объединений и частных операторских компаний.

В связи с формированием новой системы управления железнодорожным транспортом потребуется также внесение ряда изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части определения полномочий должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта при выполнении функций, возложенных на указанный федеральный орган исполнительной власти.

Следующим направлением деятельности Минтранса России в области нормотворческой деятельности является комплексная ревизия актов Министерства путей сообщения.

Эти акты не учитывают текущее состояние дел в отрасли, а их применение зачастую идет вразрез с законодательством о конкуренции и антимонопольным законодательством (в части исключительных прав железных дорог). Издание же новых актов затруднено нормами законодательства о техническом регулировании, в соответствии с которым обязательные правила к процессам перевозки могут устанавливаться техническими регламентами (в форме законов). Таким образом, налицо определенный правовой вакуум, преодоление которого возможно только с помощью качественной подготовки каждого акта, регулирующего те или иные аспекты деятельности железнодорожного транспорта.

Отдельно хотел бы остановиться на деятельности Межведомственной комиссии по вопросам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте, образованной при Минтрансе России в ноябре прошлого года. В ее состав вошли представители палат Федерального Собрания Российской Федерации, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, ОАО «Российские железные дороги», представители бизнес-сообщества.

Начиная с ноября, было проведено четыре заседания комиссии, на которых рассматривались наиболее острые и проблемные вопросы структурной реформы на железнодорожном транспорте, в том числе:

связанные с ее нормативным обеспечением и реализацией программы нормотворческой деятельности на 2003 – 2004 годы;

особое внимание было уделено:

рассмотрению концепции формирования дочерних и зависимых обществ, в том числе хозяйственного общества, специализирующегося на перевозках контейнерных грузов - ОАО «Трансконтейнер» и хозяйственного общества по перевозкам изотермических грузов - ОАО «Рефсервис»;

а также рассмотрению вопросов, связанных с реорганизацией ОАО «Российские железные дороги» и выделением из его состава Федеральной пассажирской компании для осуществления пассажирских перевозок дальнего следования.

На заседании Межведомственной комиссии, проведенном 12 марта 2005 года утвержден План работы комиссии на 2005 год.

Первоочередными направлениями работы федеральных органов исполнительной власти в части практической реализации второго этапа реформы являются мероприятия связанные с выделением из ОАО «РЖД» отдельных видов деятельности путем создания соответствующих акционерных обществ.

Уже в текущем году планируется создание дочерних акционерных обществ ОАО «РЖД» по целому ряду видов деятельности: по производству и капитальному ремонту путевой техники, производству электротехнической продукции, капитальному ремонту грузовых и пассажирских вагонов, осуществлению контейнерных и рефрижераторных перевозок, а также в строительном комплексе и других.

С учетом проведенного обсуждения советом директоров ОАО «Российские железные дороги» одобрено решение о целесообразности создания Федеральной пассажирской компании в 2007 году.

В настоящее время ведется работа по подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» и в постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2003 г. № 283 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2003-2005 годы», в части изменения сроков создания Федеральной пассажирской компании путем реорганизации ОАО «Российские железные дороги» в виде самостоятельного акционерного общества, 100% акций которого будут принадлежать государству.

В соответствии с программой структурной реформы начат процесс формирования пригородных пассажирских компаний, которые создаются совместно с субъектами Российской Федерации.

Теперь, если позволите, я перейду ко второй части своего выступления, в которой будут рассмотрены основные проблемы, связанные с обеспечением устойчивого финансирования и развития дорожного комплекса.

Я думаю, что нет необходимости Вас убеждать, что развитие дорожной инфраструктуры создает новое пространство возможностей для развития всех отраслей экономики, способствуют повышению мобильности, социальной и деловой активности в обществе и в конечном итоге возвращаются в бюджет в виде новых налоговых поступлений, многократно превышающих объемы первоначально затраченных государством средств.

Вместе с тем, ситуация, которая сложилась на сегодня в Российской Федерации с состоянием автомобильных дорог и развитием их сети становится крайне критичной.

Не хочу быть голословным, но цифры говорят сами за себя. За последние 5 лет объемы ввода в эксплуатацию построенных и реконструированных автомобильных дорог в стране упали в 4 раза – почти с 7000 километров в 2000 до 1750 километров в 2004 году. Объемы ремонтных работ за тот же период снизились в два раза. В отдельных регионах из-за хронического недофинансирования имеет место фактическое разрушение существующей дорожной сети. И это на фоне нарастающей автомобилизации, темпы которой сегодня достигают 7-10% в год, а в крупных городах они еще выше.

Я думаю, Вам будет не безинтересно узнать какова реальная потребность в развитии автодорожной сети. Так вот, согласно методике Мирового банка, в России при темпах роста ВВП на уровне семи процентов в год должно ежегодно вводиться порядка 17 тысяч километров новых дорог – то есть, фактически в 10 раз больше, чем строится в настоящее время! Для сравнения, сегодня в Китае ежегодно вводится около 35 тысяч километров новых дорог и дорожных объектов.

Основная причина сложившегося положения – резкое снижение реальных объемов финансирования и расходов на дорожное хозяйство с 2,9% до 1,3% ВВП. На фоне остальных стран это крайне низкий показатель. В Италии расходы на дорожный сектор превышают 4,5% ВВП, в Финляндии – 4% ВВП, в Великобритании и во Франции они составляют около 3,5% ВВП. При этом замечу, что данные страны уже давно миновали пик автомобилизации и имеют сформированные развитые дорожные сети. Даже в соседней Республике Беларусь на дорожное хозяйство расходуется более 2% ВВП.

Мы говорим о серьезном отклонении в финансировании из федерального бюджета программных мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы (2002-2010)». (По всем программам ФЦП, за 5 лет мы не дополучили около 70 млрд. рублей). Еще более тяжелая ситуация сегодня сложилась в регионах, которые фактически остались на «голодном пайке» из-за сужения налоговой базы, в результате чего доля расходов на дорожное хозяйство в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации снизилась почти с 29% в 2000 году до 9,1% в 2004 году.

Следствием всей этой совокупности факторов стало резкое ухудшение технического состояния и пропускной способности российской дорожной сети.

Более 60% федеральных дорог и около 75% территориальных дорог не соответствуют современным нормативно-техническим требованиям. Около трети из них нуждаются в серьезной модернизации или реконструкции. Более 27% или 13 тысяч километров федеральных магистралей работают в режиме хронической перегрузки. Особенно тяжелая ситуация сложилась в Московском и Санкт-Петербургском транспортном узле. Здесь, пропускная способность дорог фактически полностью исчерпала себя, и если в ближайшее время не предпринять оперативных и действенных мер, мы можем столкнуться с реальным транспортным коллапсом, когда движение на подходах и внутри этих городов окажется полностью парализованным.

Расчеты показывают, что в ближайшие годы будет полностью исчерпана пропускная способность участков ряда автомобильных дорог, в том числе на магистралях «Беларусь» на участке МКАД – Одинцово, «Холмогоры» на участке МКАД – Пушкино, «Россия» на участке МКАД – Солнечногорск, «Волга» на участке МКАД – Ногинск, «Урал» на участке МКАД – Люберцы, «Украина» на участке Внуково – ММК и т.д.

Аналогичные проблемы возникнут на выходах из Санкт-Петербурга, Новосибирска, Красноярска, в районе Большого Сочи, в Екатеринбурге (выход на Тюмень), во Владивостоке (выход на Уссурийск), а также на подъездах к ряду других крупных городов страны.

Недопустимо велика аварийность на автомобильных дорогах страны. Показатель числа погибших в ДТП в расчете на 1000 автомобилей в Российской Федерации в 4 раза превышает аналогичный показатель в развитых странах. В 2003 году число погибших в ДТП достигло 35,6 тысяч человек. В целом потери от дорожно-транспортных происшествий в 2003 году составили около 78 млрд руб. И хотя доля ДТП по причине сопутствующих дорожных условий, связанных с неудовлетворительным содержанием автомобильных дорог и их недостаточным техническим оснащением составляет всего 14 % от общего числа дорожно-транспортных происшествий, эти цифры все равно велики.

Сегодня слаборазвитая дорожная сеть становится серьезным критическим фактором, сдерживающим развитие регионов и экономики страны. Если тенденция сохранится, то к 2010 году процент автодорог, соответствующих нормативным требованиям снизится по федеральной сети – с 38 до 20%, по территориальной сети с 24% до 5%. Средняя скорость движения по дорогам страны уменьшится на 20%, будет прекращено строительство практически всех объектов.

Необходимо также учитывать, что вступление России в ВТО приведет к увеличению объема международных автомобильных перевозок грузов к 2010 г. в 1,7-1,8 раза и появлению на российских дорогах больших потоков грузовых автомобилей с нагрузкой на ось более 11 тонн. В России сейчас даже федеральные автомобильные дороги рассчитаны на пропуск нагрузок 6-10 тонн на ось, и появившиеся на дорогах большегрузные грузовики могут просто раздавить дороги.

Что предлагает Минтранс?

Первое – необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности государственного управления и минимизацию бюджетных расходов. В настоящее время завершается разработка программы проведения комплексной структурной реформы в дорожной отрасли, которая включает:

1) Повышение качества работ, за счет решения широкого спектра проблем от применяемых материалов до норм проектирования дорог, технологии строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог. Усилена роль экспертизы проектной документации, меняются условия конкурсов на дорожные работы и контрактов с подрядчиками. В отрасли разработаны «Основы концепции обеспечения качества в дорожном хозяйстве;

2) Меры по повышению прозрачности расходования бюджетных средств и снижение стоимости работ на основе совершенствования механизмов проведения конкурсных торгов при закупках для государственных нужд. 100 % контрактов на выполнение дорожных работ в отрасли осуществляется по итогам конкурсов. В 2004 году сокращение расходов средств федерального бюджета за счет проведения конкурсов составило 2,3 млрд рублей или 4,2 % от общей стоимости работ, выставленных на конкурсы.

3) Переход на среднесрочное планирование с ориентацией на результаты. Внедрение «скользящего» трехлетнего бюджета позволит существенно повысить эффективность использования бюджетных средств, как при содержании дорог, так и при реализации крупных дорожных проектов;

4) Осуществление комплекса мер по оптимизации сети подведомственных предприятий и учреждений, сокращению избыточного числа предприятий в государственном секторе управления, развитию рыночных отношений в сфере содержания автомобильных дорог. В целях обеспечения достаточной прозрачности и объективности принимаемых решений, эта деятельность ведется на основе коллегиальности, образована комиссия Росавтодора по административной реформе.

Второе – необходимо резкое увеличение объемов бюджетного финансирования, создание адекватной базы поддержания и развития дорожной инфраструктуры. Эти меры необходимо предпринимать как можно скорее, чтобы не допустить усугубления потерь экономики и снижения динамики экономического роста.

Расчеты показывают, что минимально приемлемый уровень финансирования дорожного хозяйства должен составлять не менее 2,5% ВВП или 400 млрд. рублей в год с последующим его доведением в течение 10 лет до 3,5 - 4% валового внутреннего продукта.

Считаю также, что мы должны отойти от практики «размазывания» бюджетных средств по множеству второстепенных объектов, в результате чего их строительство растягивается на долгие годы, и ни на одном из участков мы не можем достичь быстрого и эффективного конечного результата.

К настоящему времени подготовлена программа Первоочередных мер и План-график работ по разработке Концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации. Планируется в 2005 году рассмотреть данную Концепцию на Коллегии Министерства, и представить ее в Правительство Российской Федерации в текущем году.

Третье. Важнейшим инструментом в создании адекватной финансовой базы дорожной отрасли является формирование условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие дорожной инфраструктуры. По нашим оценкам, доля частного капитала в структуре финансирования дорожных работ в перспективе может составить до 18-20%, а потенциальный объем инвестируемых средств – порядка 2 - 3 млрд. долларов США в год.

Прежде всего, речь идет о возможности реализации ряда крупных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства, предполагающих передачу создаваемых с участием инвестора объектов дорожной инфраструктуры в долгосрочную аренду или концессию. Основной сферой применения этого принципиально нового для России формата экономических отношений должно стать создание системы платных автомобильных дорог, необходимость развития которой была особо подчеркнута в Послании Президента к Федеральному собранию Российской Федерации.

Среди приоритетных проектов, разрабатываемых в настоящее время Минтрансом для реализации с использованием механизмов ГЧП:

строительство скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург;

реконструкция Центральной кольцевой дороги в Московской области;

строительство нового выхода на МКАД с трассы М-1 «Беларусь» в обход города Одинцово;

создание платной дороги «Подъезд к аэропорту Домодедово»;

завершение строительства мостового перехода через Волгу в городе Волгограде;

строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурга, а также ряд других инвестиционных проектов, реализацию которых планируется осуществлять с использованием механизмов ГЧП.

В феврале этого года был проведен конкурс на разработку обоснования инвестиций наиболее крупного и национально значимого из них проекта строительства скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург. В конце апреля аналогичный конкурс планируется провести по Центральной кольцевой автодороге в Московской области.

Уважаемые депутаты!

Хотел бы особо акцентировать Ваше внимание на исключительной важности для дорожного хозяйства и всей транспортной отрасли принятия закона «О концессионных соглашениях». Мы должны понимать, что концессия – это общепринятая мировая практика, представляющая понятные и прозрачные «правила игры» для большинства потенциальных инвесторов. И сегодня из-за отсутствия этих «правил» страна не дополучает миллиарды, если не десятки миллиардов долларов прямых инвестиций в инфраструктурный сектор экономики.

Еще одним важным законом, разработанным Министерством транспорта и направленным на согласования в другие министерства, является проект федерального закона «О платных автомобильных дорогах», формирующий базу для развития концессионных отношений в дорожной отрасли. Учитывая огромную значимость этих двух законов для формирования адекватного правового поля развития государственно-частного партнерства в транспортной отрасли, мы очень рассчитываем, что данная законодательная инициатива найдет понимание и поддержку со стороны депутатов Государственной Думы.

Мы также считаем, что для успешной реализации проектов государственно-частного партнерства в дорожном хозяйстве необходимо предусмотреть возможность введения особых режимов налогового регулирования.

К числу наиболее острых проблем, создающих почву для различного рода махинаций и спекулятивной скупки земель, приводящих к резкому удорожанию инвестиционных проектов и в ряде случаев отказу от их реализации относятся:

во-первых, затянувшийся процесс разграничения государственной собственности на землю;

во-вторых, неурегулированность процедур резервирования земель для федеральных нужд. Хотя статьей 90 Земельного кодекса Российской Федерации еще в 2001 году установлено, что порядок резервирования земель должен устанавливаться федеральными законами, до сих пор таких законов не принято.

в-третьих, неурегулированность процедур изъятия земель для федеральных нужд. До сих пор не проработан порядок подготовки и принятия Правительством Российской Федерации решений об изъятии земель для федеральных нужд, не урегулирован вопрос о том, какой именно орган федеральной исполнительной власти может заключать от имени Российской Федерации сделки по выкупу земельных участков в федеральную собственность под развитие объектов транспортной инфраструктуры.

в-четвертых, недостаточная правовая проработка вопросов, касающихся перевода земель из одной категории в другую. Принятый в конце 2004 года Федеральный закон предусматривает необходимость выплаты компенсаций за перевод земель лесного фонда в категорию земель транспорта, что при строительстве, а зачастую и при капитальном ремонте автомобильных дорог, приводит к необходимости возврата в федеральный бюджет в качестве возмещения потерь лесного хозяйства значительных средств. В результате в 2003 году было возвращено 1,5 миллиарда рублей, в 2004 году – 1,2 миллиарда рублей.

Мы предлагаем в области регулирования земельных отношений в дорожном хозяйстве:

- определить в качестве органов, уполномоченных заключать сделки о выкупе земель для развития транспортной инфраструктуры от имени государства, отраслевые федеральные агентства, подведомственные Министерству транспорта Российской Федерации;

- ускорить принятие законов, устанавливающих порядок резервирования земель для строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры;

- законодательно исключить необходимость бесцельной перекачки средств из одной статьи бюджета в другую в качестве возмещения потерь лесного хозяйства при строительстве государственных транспортных объектов;

- сформировать правовой механизм формирования дополнительного источника средств, для транспортной отрасли, связанного с вовлечением в хозяйственный оборот и ускоренным развитием территорий вследствие строительства автомобильных дорог.

Известно, что новая дорога увеличивает стоимость земель и имущества, генерирует мощные потоки потребительского спроса, формирует условия для развития высокодоходных видов бизнеса. У нас сложилась ситуация, когда дорогу строят одни, а все эффекты от ее создания получают другие. Мы достаточно внимательно анализируем международный опыт в этом вопросе. Приведу в качестве примера опыт Канады. Там вопросы регулирования хозяйственной деятельности на придорожных территориях находятся в компетенции Управлений скоростных автомобильных дорог административных провинций. Строительство или реконструкция объектов недвижимости, расположенных в полосе до 800 метров от дороги, требует получения предварительного разрешения Управления, которое выдается за плату. Кроме того, Управление также за плату выдает разрешения на использование определенным способом земель, примыкающих к автомобильным дорогам. Контролируется и осуществление придорожной торговли с занятием части дорожного полотна, а также размещение любых рекламных и информационных плакатов в пределах 400-метрового коридора по обе стороны автомобильной трассы. Полученные таким образом доходы направляются на финансирование и развитие дорожной сети.

В Российской Федерации в условиях, когда у государства катастрофически не хватает средств на развитие дорожной сети, одним из возможных механизмов, способных сформировать дополнительную базу финансирования развития дорожного хозяйства, могло бы стать введение дифференцированной платы за землю в зависимости от близости пролегания автомобильных дорог, их категории, качества, наличия придорожной инфраструктуры. Я не хотел бы подробно останавливаться на деталях данного механизма. Понимаю, что вопрос дискуссионной и требует дополнительной концептуальной и нормативно-правовой проработки. Он является одним из возможных инструментов гарантированного финансирования дорог.

Вместе с тем полагаю, что без введения гарантированных источников очень сложно выйти на желаемые параметры финансирования дорожной инфраструктуры.

Сбор средств должен быть максимально приближен к пользователям дорог, например, при сборе акцизов за горюче-смазочные материалы и автомобильную резину следует рассмотреть возможность их сбора с конечных продавцов. Поступления в Фонд средств из общего бюджета может допускаться для целей строительства новых дорогостоящих объектов, удовлетворяющих в первую очередь нужды нескольких регионов. На законодательном уровне необходимо закрепить механизмы управления фондом, а также процедуры государственного и общественного контроля за эффективностью расходования аккумулируемых в нем средств. Следует также четко определить механизмы справедливого распределения аккумулированных средств между субъектами Российской Федерации в целях обеспечения с одной стороны, удовлетворения потребности в средствах на содержание и ремонт дорог, а с другой стороны – стимулирования развития дорожных сетей регионов с соблюдением общих интересов и приоритетов.

Благодарю вас за внимание.