13 октября 2006 года в г. Ярославле под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина прошло заседание Президиума Государственного Совета Российской Федерации по вопросу «О состоянии и развитии сети автомобильных дорог в Российской Федерации». 

С докладом на заседании выступил Министр транспорта РФ И. Левитин.

Министр отметил, что от состояния дорожной сети напрямую зависит конкурентоспособность отечественного производства. Доля в ВВП России отечественной продукции, работ и услуг, связанных с автодорожным комплексом составляет сегодня 16,7%. С учетом косвенного макроэкономического эффекта в других отраслях хозяйства эта доля еще выше – 26,9 %.

По словам И. Левитина, ключевую роль играют автомобильные дороги в решении социальных задач, в реализации приоритетных национальных проектов в области обеспечения населения доступным жильем, образования, здравоохранения, сельского хозяйства. Он сообщил, что по поручению Президента РФ в проекте федерального бюджета на 2007 г. предусмотрено дополнительное выделение 35 млрд. рублей в виде субсидий регионам на строительство и модернизацию автомобильных дорог, включая дороги в поселениях и подъезды к новым микрорайонам массовой малоэтажной и многоквартирной застройки. С учетом этих средств эффективность участия автомобильных дорог в реализации приоритетных национальных проектов существенно повысится.

Усиливается роль автомобильных дорог с активизацией участия России в глобальном развитии мировой экономики. По территории Российской Федерации проходят 34 автодорожных маршрута европейской и азиатской сети международных автомобильных дорог общей протяженностью 32 тыс. км, из которых 5,1 тыс. км. находится в ведении субъектов Российской Федерации. Конкурентоспособность этих маршрутов во многом уступает альтернативным маршрутам, проходящим по территории других государств. Свыше четверти протяженности этих дорог требуют реконструкции с повышением технической категории. Из общей протяженности маршрутов многополосную проезжую часть имеют лишь 9 %.

Покрытие проезжей части маршрутов рассчитано в основном на пропуск автомобилей, имеющих нагрузку 6-10 тонн на ось. Поэтому обычные для международных перевозок автомобили с нагрузкой на ось 11-13 тонн разрушают дороги. Увеличивается интенсивность перевозок тяжелых крупногабаритных контейнеров. С учетом международных тенденций темпы роста контейнерных перевозок по автодорогам в течение ближайших 5 лет будут составлять 10-15 % в год. Сейчас принято решение о повышении прочности дорожных одежд при реконструкции и капитальном ремонте основных федеральных дорог. Однако, темпы обновления дорожных конструкций низки, и лишь 19 % протяженности федеральных дорог соответствуют современным нагрузкам. В результате активно развиваются альтернативные конкурентные маршруты в обход территории России. И. Левитин подчеркнул, что Это может обернуться не только потерей доходов от обслуживания международных транзитных потоков, но и ущербом для интересов национальной безопасности страны.

Плотность дорожной сети РФ в расчете на единицу площади территории и на одного жителя от 2 до 25 раз ниже чем в странах Европейского сообщества, США и ряде быстро развивающихся стран Азии.

Уровень финансирования дорожного хозяйства в Российской Федерации существенно ниже, чем в других странах мира: даже в соседних Белоруссии и Монголии доля расходов на дорожное хозяйство в валовом внутреннем продукте выше, чем в Российской Федерации. Это не позволяет ликвидировать разрыв в показателях развития дорожной сети.

Сеть дорог общего пользования прирастает в России весьма медленно: в соответствии с федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» к 2010 году плотность дорог на 1000 жителей в России практически останется на уровне 2005 г. В то же время уровень автомобилизации страны вырастет в полтора раза.

Министр предложил на федеральном уровне разработать норматив, дающий право руководителям субъектов вводить ограничения и платность за въезд в центры городов. Данная норма должна носить унифицированный стандарт, а также распространить эту норму на использование автомобилей несоответствующих требованиям национальных экологических стандартов.

В 2006 году только 37 % федеральных и 24 % территориальных дорог соответствуют нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию. Если ситуация будет продолжать развиваться в том же направлении, то к 2010 году на дорожной сети с учетом территориальных дорог в нормативном состоянии останется не более 15 % протяженности.

По расчетам специалистов недостаточные темпы улучшения состояния российской дорожной сети уже сейчас вызывают экономические потери, эквивалентные 6 % ВВП Российской Федерации. При сохранении существующих тенденций эти потери к 2025 году увеличатся в сопоставимых ценах еще более чем в два раза.

Российская дорожная сеть не соответствует задачам повышения конкурентоспособности отечественной продукции, реализации транзитного потенциала транспортной системы, решению задач социально-экономического развития страны.

Министр подробно остановился на мерах, предлагаемых для решения. перечисленных проблем. По мнению И. Левитина, необходимо:

1. Довести общую протяженность дорожной сети страны до 1,5 млн. км, в том числе сети дорог общего пользования - до 1,2 млн. км. Это будет достигаться не только за счет строительства новых дорог, но и приемки в сеть общего пользования муниципальных, ведомственных и бесхозных дорог. В настоящее время состояние этих дорог не позволяет по условиям безопасности движения открыть не только движение общественного транспорта, но и вообще регулярное движение автомобилей.

2. Довести долю протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям, до 90 %.

3. Увеличить долю автомобильных дорог федерального значения, позволяющих обслуживать движение тяжеловесных транспортных средств до 75 %.

Наконец, важнейшей задачей является существенное уменьшение аварийности на дорогах. Решение перечисленных первых трех задач позволит снизить долю дорожно-транспортных происшествий по причине неудовлетворительных дорожных условий с сегодняшних 24 % до 9 %.

Министр подчеркнул, что все эти задачи имеют огромный беспрецедентный для Российской Федерации масштаб. Их решение требует концентрации усилий всех уровней государственной власти, местного самоуправления, бизнеса. С учетом реальных возможностей финансирования, недопустимости разбалансирования рынка подрядных работ, индустрии строительных материалов, других факторов перечисленные задачи могут быть поэтапно решены к 2025 году.

Решение задачи существенно осложняется влиянием опережающего роста рыночных цен на дорожно-строительные материалы и топливо для дорожно-строительной и эксплуатационной техники. На закупку этих ресурсов идет до 60 % стоимости дорожных работ. Цены на эти ресурсы за последние 5 лет росли в 1,3-1,5 раза быстрее чем средняя инфляция в стране. Потери инвестиционных возможностей дорожного хозяйства из-за этого за прошедшие пять лет составляют 250 млрд. рублей, что сопоставимо с годовым объемом финансирования из бюджетов всех уровней. Удельный вес затрат не связанных со строительством (выкуп земель, перевод лесных земель в нелесные, переустройство коммуникаций, а также компенсационные выплаты) в общем объеме стоимости строительства и реконструкции отдельных автомобильных дорог достигает в ряде случаев 44 %. Так например, стоимость таких работ на участке 20-22 км автомобильной дороги «Холмогоры» (развязка у г. Королев) составляет 2,7 млрд. рублей из 6,2 млрд. рублей.

Доля таких затрат в строительстве I очереди КАД вокруг г. Санкт-Петербурга составляет 27 %.

Решение столь масштабной задачи возможно только на основе коренного реформирования всех сторон деятельности дорожного хозяйства. Этот вариант развития можно назвать «целевым инновационным».

Для его реализации необходимо создать систему условий, которые обеспечили бы на рыночных принципах коренное улучшение потребительских качеств автомобильных дорог и повышение привлекательности индустрии дорожных работ для частных инвестиций.

Главными направлениями здесь должны быть:

1. Переход от управления затратами к управлению потребительскими качествами автомобильных дорог путем заключения долгосрочных контрактов (ДК) на их ремонт и содержание. Срок таких контрактов должен приниматься в зависимости от межремонтных сроков и составлять 3-6 лет.

2. Создание системы надежных гарантий соблюдения подрядчиком условий долгосрочных контрактов. Для этого нужны организация независимого мониторинга, введение системы страхования контрактов, привлечение к реализации контрактов крупных многофункциональных дорожных компаний, способных выполнить весь комплекс работ от проектирования до ремонта и содержания дороги.

3. Принятие нормативов затрат на выполнение работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог, разработанных на основе Положения, утвержденного Правительством Российской Федерации. Эти нормативы должны стать базой для заключения долгосрочных контрактов (ДК).

4. Создание устойчивых, долгосрочных условий финансирования, без которых система долгосрочных контрактов и нормативов затрат на эксплуатацию дорог не даст эффекта.

Реализация предлагаемых мер с переходом на долгосрочные контракты (ДК) не только обеспечит коренное улучшение потребительских качеств автомобильных дорог и повышение привлекательности дорожных работ для частных инвестиций, но будет служить рычагом для снижения общих темпов инфляции в стране за счет устранения фактора сезонного (спекулятивного) характера спроса на горюче-смазочные и строительные материалы, который имеет место при существующем порядке.

Создание устойчивых, долгосрочных источников финансирования дорожного хозяйства должно основываться на принципе «пользователь платит».

Основные направления налоговой части этих источников должны включать: налоги, зависящие от фактического пробега автомобиля (в первую очередь - это акцизы на топливо); налоги, взимаемые по факту владения автомобилем (на приобретение и использование автомобиля).

Неналоговые поступления должны включать: доходы от платных дорог; поступления, связанные с компенсацией ущерба, наносимого дорогам тяжелыми автотранспортными средствами; выручку от договоров с владельцами объектов придорожного сервиса на «подключение» объекта к автомагистрали, других договоров с лицами, заинтересованными в дополнительных услугах дорог; доходы от реализации проектов с применением механизма государственно-частного партнерства; часть объема страховых премий по договорам ОСАГО и других видов автострахования; штрафы за нарушения правил дорожного движения.

Необходимо установить законодательно положения о механизмах закрепления указанных выше неналоговых средств за автомобильными дорогами (так называемые «парные статьи» законов о федеральном бюджете).

Переход на новую систему должен сопровождаться совершенствованием механизма обеспечения открытости и прозрачности расходов, включающего в себя: казначейскую систему исполнения расходных обязательств, независимый контроль потребительских качеств дорог с участием органов государственного надзора и саморегулируемых организаций пользователей.

Решение перечисленных задач невозможно без изменения законодательной базы, основой которого должно стать принятие федерального закона «Об автомобильных дорогах», определяющего: права и ответственность за состояние и развитие автомобильных дорог органов государственной власти, пользователей автодорог и организаций, осуществляющих деятельность в придорожной полосе; требования к системе финансирования дорожного хозяйства; особенности применения концессионного, градостроительного, земельного, имущественного законодательства в дорожном хозяйстве; взаимоотношения с собственниками объектов и земель в придорожной зоне.

Необходимо принять решения по изменению земельного и градостроительного законодательства, направленные на ускорение обеспечения строительства земельными участками. Сегодня подготовительные работы к строительству занимают два - три года. Зачастую в процессе подготовки к строительству возникают спекуляции земельными участками, которые взвинчивают стоимость строительства. Стоимость выкупа земель и различных компенсаций достигает 20 % общей стоимости строительства. Однако органы управления дорожным хозяйством не имеют возможности влиять на эти процессы. У них нет полномочий и по использованию земель у дороги.

Подготовлены поправки в земельное и градостроительное законодательство, касающиеся порядка резервирования и изъятия земель для строительства и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры. Предлагается внести изменения в Положения о Минтрансе России и Федеральном дорожном агентстве, наделив их полномочиями, связанными с изъятием и резервированием земельных участков для строительства автомобильных дорог. Эти полномочия должны включать введение на согласованных земельных участках на период до начала строительных работ особого режима использования, запрещающего оборот земель и какое-либо строительство на участках.

В случае одобрения Президиумом Совета высказанных предложений их реализация должна быть начата незамедлительно.

При этом в период 2006-2007 годов нужно разработать необходимую законодательную базу, принять меры по стимулированию создания многофункциональных дорожных компаний, реализовать пилотные проекты по переходу на новые условия работы на нескольких автодорогах.

В 2008-2010 годах следует осуществить переход на заключение долгосрочных контрактов на эксплуатацию федеральных автодорог, внедрить финансирование дорожно-эксплуатационных работ по утвержденным нормативам на ремонт и содержание автомобильных дорог.

Реализация всего комплекса предложений по достижению поставленных целевых ориентиров позволит также обеспечить и наибольшую экономичность решения проблемы за счет снижения необходимых расходов к 2025 году до 3 раз.

Из предложений видно, что большую часть работы по реформированию дорожного хозяйства предстоит выполнить в ближайшие 2-3 года. Это чрезвычайно напряженный график. Однако, ясно, что только такие меры могут привести к решению масштабной задачи по приведению сети автомобильных дорог в соответствие с экономическими и социальными потребностями общества, экономики, бизнеса и государства.