Морские порты являются стратегическими объектами, играют важную роль в обеспечении внешней торговли, обороноспособности, транспортной независимости, перевозок грузов и пассажиров, развития и использования транзитного потенциала государства. В морских портах реализуется национальная морская, таможенная и пограничная политика, осуществляется государственный портовый контроль.

Мировой опыт управления морскими портами в странах с развитой рыночной экономикой показывает, что роль государства в деятельности морских портов значительна, более того, в большинстве стран земельные участки, гидротехнические сооружения, основные коммуникации, системы обеспечения безопасности мореплавания и некоторые другие объекты являются государственной или муниципальной собственностью и управляются государственными органами.

В результате проведения экономических реформ в России большинство морских портов (бывших до реформы государственными предприятиями) были приватизированы и преобразованы в акционерные общества с последующей их реорганизацией в конкурирующие коммерческие структуры в виде стивидорных, транспортно-экспедиторских, агентских и других компаний.

Но специфика преобразования государственных предприятий - морских портов - заключалась в том, что в морском порту, помимо обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, обслуживания пассажиров, осуществления операций с грузами и других услуг, обычно оказываемых в морском торговом порту, осуществляется государственный портовый контроль, содержание которого практически полностью составляют международно-правовые обязательства России и который в силу его административно-властного характера не мог быть передан государством никакому коммерческому предприятию. Одновременно с этим возник вопрос и о государственном имуществе, которое по закону не подлежало приватизации.

Для выполнения государственных функций по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту, осуществления государственного портового контроля и управления государственным имуществом, не подлежащим приватизации, в соответствии с постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 17.12.93 г. № 1299 «Об организации управления морскими портами» в морских портах были созданы государственные учреждения - морские администрации портов, которым государственное имущество, не подлежащее приватизации, было передано в оперативное управление. Постановление № 1299, явившееся на том этапе важным шагом в создании системы государственного управления в морских портах, предусматривало также принципы финансово-хозяйственной деятельности морских администраций портов. Помимо полномочий по оперативному управлению не подлежащим приватизации государственным имуществом (причалами и другими гидротехническими сооружениями) на морские администрации были возложены функции по обеспечению безопасности мореплавания на акватории порта, надзору за технической эксплуатацией, ремонтом и реконструкцией гидротехнических сооружений, включая новое строительство, а также контроль за соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании. Источником финансирования этих мероприятий были определены портовые сборы и арендная плата за сдаваемое в аренду стивидорным компаниям находящегося в федеральной собственности и не подлежащего приватизации имущество морского порта.

В условиях осуществления экономических реформ и принятия нового российского законодательства, направленного на создание условий для функционирования рыночной экономики, морские администрации портов превратились в мощные государственные учреждения, за которыми в настоящее время закреплены значительные основные фонды и которые выполняют большое количество самых разнообразных функций, связанных с обеспечением безопасности мореплавания и порядка в портах, осуществлением государственного портового контроля и надзора за технической эксплуатацией портовых сооружений и объектов, обеспечением их ремонта, развитием и строительством, организацией проведения операций по поиску и спасанию, а также с оказанием услуг по ледокольной проводке судов, лоцманской проводке и др.

В настоящее время существуют 18 морских администраций портов, часть из которых имеет филиалы и представительства. Морские администрации портов созданы практически во всех торговых и специализированных портах России. Каждая морская администрация порта непосредственно подчиняется Министерству транспорта Российской Федерации, а капитан порта – Департаменту безопасности мореплавания Министерства транспорта Российской Федерации.

Прошедшие 10 лет подтвердили правильность принятого в 1993 г. решения, касающегося создания морских администраций портов на базе не подлежащего приватизации государственного имущества. Это решение позволило в то время сохранить морские порты как важное звено в народнохозяйственном комплексе России, с одной стороны, и, с другой стороны, обеспечить выполнение государством своих международно-правовых обязательств по осуществлению государственного портового контроля на базе не подлежащего приватизации государственного имущества. За это время были созданы новые системы обеспечения безопасности мореплавания (СУДС, ГМССБ и др.) в морских портах; сохранены и поддерживаются в надлежащем техническом состоянии объекты и сооружения, находящиеся в государственной собственности, обеспечена четкая работа всех звеньев функционирования морских портов, развиваются действующие и создаются новые производственные мощности в морских портах.

Вместе с тем, за прошедшее с 1993 г. время в стране произошли значительные изменения, связанные, прежде всего, с установлением и закреплением института частной собственности. Так, если 10 лет назад при приватизации и акционировании морских портов стояла задача сохранения государственного имущества, не подлежащего приватизации, то в настоящее время эта задача изменилась: государственное имущество необходимо не только сохранять, но его следует развивать и увеличивать путем полноценного вовлечения в хозяйственный оборот. Однако, в условиях, при которых такое имущество находится в оперативном управлении государственного учреждения - морской администрации порта, не может быть обеспечено полноценного вовлечения государственного имущества в хозяйственный оборот в связи с организационно-правовой формой морской администрации порта.

Следует также отметить, что в условиях действия пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, особое значение приобретает осуществление государственного портового контроля, содержание которого, как было сказано выше, практически полностью составляют международно-правовые обязательства России. В силу административно-властного характера осуществления государственного портового контроля встает вопрос об укреплении и усилении органов, которые такой контроль осуществляют.

В условиях осуществления экономических реформ к морским портам как стратегическим объектам, играющим важную роль в устойчивом росте экономики России, стали предъявляться более жесткие требования, касающиеся их соответствия новым передовым технологиям и возрастающим объемам переработки экспортно-импортных грузов с учетом обеспечения требований морской безопасности. В деятельности морских администраций портов появились проблемы, которые в последнее время все чаще стали отмечаться в результатах многочисленных проверок (прокурорских, Счетной палаты и др.) работы морских портов. К таким основным проблемам можно отнести следующие:

• организационно-правовая форма морской администрации порта - государственное учреждение - предусматривает в соответствии с положениями гражданского законодательства определенные ограничения в осуществлении хозяйственной деятельности. Вместе с тем, морские администрации портов в настоящее время осуществляют ряд хозяйственных функций, несвойственных их организационно-правовой форме;

• включение должности капитана морского порта, который в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации подчиняется непосредственно Министерству транспорта Российской Федерации и наделен в соответствии Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации административно-властными полномочиями по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту, в структуру морской администрации порта противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации;

• отсутствие механизма консолидации финансовых средств в рамках отрасли в целях обеспечения нормативной эксплуатации и развития портовых объектов, находящихся в федеральной собственности;

• необходимость организации в морских портах взаимодействия государственных органов, выполняющих контрольные функции, и коммерческих структур, создания администраций пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации в морских портах и осуществления работ по их обустройству и усиления на этой основе роли Министерства транспорта Российской Федерации как органа, ответственного за обеспечение эффективного функционирования транспортного комплекса страны.

В 2000 г. были приняты Указ Президента Российской Федерации от 04 марта 2000 г. «О совершенствовании морской деятельности Российской Федерации» и постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. «О мерах по совершенствованию морской деятельности Российской Федерации». Эти акты направлены на создание и развитие мощного морского потенциала Российской Федерации, что является объективной необходимостью и одним из важнейших условий обеспечения ее национальной безопасности. Среди основных проблем, обозначенных в этих актах, в компетенции Министерства транспорта Российской Федерации находятся следующие:

• необходимость осуществления государственного портового контроля за судами, осуществляющими погрузочно-разгрузочные операции на рейдах, в местах добычи в море полезных ископаемых (стационарные платформы и иные сооружения), в портопунктах (в которых отсутствуют службы капитанов морских портов);

• осуществление государственного портового контроля за движением судов в прибрежных морских пространствах с помощью новейших технических систем и т.п.;

• необходимость реализации на бассейнах комплексного подхода при создании и развитии производственных мощностей морских портов и организации для достижения этой цели тесного взаимодействия Министерства транспорта Российской Федерации с органами исполнительной власти заинтересованных федеральных округов, администраций краев и областей, местного самоуправления;

• необходимость привлечения инвестиций государственных и коммерческих организаций в развитие морских портов.

Наличие в настоящее время вышеперечисленных проблем приводит к негативным проявлениям: многочисленным конфликтным ситуациям (судебным разбирательствам, постоянной работе различных комиссий и т.п.), отсутствию нормальных условий работы для органов государственного контроля, нерациональному использованию инвестиций и др. Эти и другие обстоятельства снижают эффективность функционирования морских портов.

Основные принципы совершенствования 
системы государственного управления в морских портах 

Основными принципами совершенствования системы государственного управления в морских портах являются:

• обеспечение целей, принципов и задач национальной морской политики, изложенной в Морской доктрине Российской Федерации;

• соблюдение и выполнение общепризнанных принципов и норм международного морского права, повышающихся обязательств, вытекающих из международных договоров России, а также требований национального законодательства, в частности, Кодекса торгового мореплавания РФ;

• построение на основе существующей системы морских администраций портов современной и четкой вертикали государственного управления морскими портами;

• усиление государственных органов, осуществляющих государственный портовый контроль, обеспечивающих безопасность мореплавания и надзирающих за организацией торгового мореплавания;

• концентрация усилий по ускоренному строительству и развитию современной инфраструктуры морских портов с целью полноценного обеспечения задач, стоящих перед внешней торговлей России;

• соблюдение принципа бюджетного федерализма о разграничении доходов и расходов между различного уровня бюджетами Российской Федерации: сохранение сложившегося порядка поступления налоговых платежей в местные бюджеты;

• целевое использование портовых сборов для обеспечения безопасности мореплавания и порядка в морских портах, а также для ускоренного развития и функционирования портовой инфраструктуры;

• поддержание высокой мобилизационной готовности портовой и прибрежной инфраструктуры.