21 ноября 2008 г.

Уважаемый Сергей Борисович!

Уважаемые члены Правительственной комиссии!

В соответствии с протоколом совещания у Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина от 1 октября 2008 года № ВП-П13-21пр Минтрансом России совместно с Росавтодором проведена доработка с учетом состоявшегося обсуждения проекта федерального закона о создании Государственной компании «Российские автомобильные дороги» в сфере управления, строительства, реконструкции и содержания федеральных автомобильных дорог.

Указанный законопроект был направлен на рассмотрение в Минэкономразвития России и Минфин России.

По результатам проводимых консультаций с указанными министерствами доработанный законопроект с финансово-экономическим обоснованием и пояснительной запиской 14 ноября 2008 г. был направлен на повторное рассмотрение.

Необходимость создания специальной Государственной компании «Российские автомобильные дороги» обуславливается следующими основными задачами:

1) преодоления инфраструктурных ограничений, связанных с недостаточным развитием и низким транспортно-эксплуатационным состоянием сети автомобильных дорог федерального значения;

2) решения проблем, накопившихся в сфере управления и финансирования дорожного хозяйства;

3) привлечения дополнительных источников финансирования автомобильных дорог;

4) повышения эффективности и результативности работы дорожных предприятий, стимулирования производства и активного внедрения новых материалов, машин и оборудования, а также передовых технологий, соответствующих лучшей мировой практике;

5) перехода к этапу динамичного развития сети автомобильных дорог, отвечающему потребностям экономики и населения страны.

В настоящее время наиболее значительные транспортные потоки сосредоточены на федеральных дорогах Европейской части Российской Федерации. По данным дорогам осуществляются связи крупнейших экономических центров страны со столицей России и между собой и обеспечиваются выходы на европейскую и азиатскую сети дорог. На значительном протяжении федеральные дороги, проходящие по территории Европейской части, исчерпали пропускную способность и требуют проведения реконструкции.

Сегодня с превышением нормативной загрузки эксплуатируется 13 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, особенно на подходах к крупнейшим городам, что составляет почти 27% от протяженности федеральной дорожной сети.

В соответствии с показателями Подпрограммы «Автомобильные дороги» в составе ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015 годы)» в 2015 году 19,4 тыс. км федеральных автомобильных дорог будет работать в режиме перегрузки.

При потребности в реконструкции автомобильных дорог федерального значения в объеме 26 тыс. км, в ФЦП из-за бюджетных ограничений запланировано выполнение работ по реконструкции только на 6,6 тыс. км. Уже в настоящее время потребность в создании автомагистралей и скоростных дорог составляет около 7 тыс. км, при этом в Программе предусмотрено их строительство в объеме всего лишь 1,9 тыс. км.

Учитывая то, что в настоящее время инвестиционные возможности федерального бюджета не позволяют обеспечить требуемых объемов финансирования для строительства и реконструкции автомобильных дорог, планируется с помощью создаваемой Государственной компании «Российские автомобильные дороги» привлечь дополнительные средства, в том числе внебюджетные инвестиции на развитие опорной дорожной сети страны.

В условиях ограниченности бюджетного финансирования и недостаточной эффективности использования выделяемых ресурсов без создания Государственной компании и привлечения внебюджетных источников финансирования решение задачи по формированию в Российской Федерации сети современных автомагистралей и скоростных автодорог может растянуться на 60-80 лет.

Для обеспечения развития дорожной сети в соответствии с потребностями населения и экономики страны Государственной компании предлагается передать в доверительное управление 20,6 тыс. км автомобильных дорог федерального значения, в том числе:

1) 7,2 тыс. км – с целью создания сети автомагистралей и скоростных дорог, удовлетворяющей международным требованиям и функционирующей на платной основе;

2) 13,4 тыс. км – с целью приведения автомобильных дорог федерального значения, работающих в режиме перегрузки, в нормативное состояние и поэтапного их перевода в режим платной эксплуатации.

Рассматриваемая сеть автодорог наиболее загружена транспортными потоками, и поэтому такие дороги являются инвестиционно наиболее привлекательными для эксплуатации на платной основе.

Приоритетной задачей Государственной компании станет формирование сети платных автомагистралей и скоростных дорог, на которых концентрируются самые мощные транспортные потоки в Российской Федерации и осуществляются наибольшие объемы перевозок грузов и пассажиров, в том числе в международном сообщении. Формирование сети платных автомагистралей и скоростных дорог планируется завершить к 2020 году.

Параллельно со строительством платных автомагистралей и скоростных дорог будут проводиться работы по реконструкции существующих федеральных дорог, работающих в режиме перегрузки. По мере приведения их в нормативное состояние и проведения работ по их обустройству данные автомобильные дороги будут переводиться в режим эксплуатации на платной основе.

По мере завершения формирования сети автомагистралей и скоростных дорог после 2020 года высвобождающиеся финансовые ресурсы и доходы от их эксплуатации могут быть переключены на реконструкцию федеральных дорог, работающих в режиме перегрузки. Завершить их приведение в нормативное состояние с организацией платного проезда планируется к 2030 году.

С учетом планируемых объемов строительства и реконструкции предполагается, что к 2020 году протяженность платных автомобильных дорог составит около 10 тыс. км, а к 2030 году все 20,6 тыс. км автодорог, находящихся в доверительном управлении Госкомпании, будут эксплуатироваться на платной основе.

Государственная компания будет создана в форме некоммерческой организации, действующей на основании специального федерального закона и устава. Основной задачей Государственной компании станет доверительное управление переданными автомобильными дорогами федерального значения, в том числе на основе концессионных соглашений, и относящимися к ним земельными участками в границах полос отвода и земельными участками придорожных полос.

Учредителем государственной компании выступит Российская Федерация, права и обязанности учредителя Государственной компании будет осуществлять Министерство транспорта Российской Федерации.

К основным функциям создаваемой Государственной компании будут относиться:

• осуществление правомочий собственника в отношении автомобильных дорог и земельных участков, переданных Государственной компании в доверительное управление для осуществления дорожной деятельности;

• привлечение внебюджетного финансирования;

• обеспечение выполнения функций заказчика при проектировании, строительстве и реконструкции автомобильных дорог Государственной компании, в том числе в рамках концессионных механизмов;

• проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области современных технологий, новых конструкций и материалов, обеспечение их внедрения в сферу строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог;

• взимание с пользователей платы за проезд по автомобильным дорогам Государственной компании, а также платы за провоз тяжеловесных и крупногабаритных грузов;

• организация эксплуатации платных автомобильных дорог;

• выполнение функций концедента;

• распоряжение земельными участками в полосах отвода автомобильных дорог с правом извлечения дохода (без возможности их отчуждения);

• осуществление на основании принятых уполномоченным органом власти решений выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, для строительства автомобильных дорог Государственной компании;

• заключение долгосрочных договоров на поставку материалов с улучшенными характеристиками, с условиями модернизации производства, освоения новых технологий и материалов для дорожного строительства.

Федеральное дорожное агентство продолжит выполнять функции, связанные с управлением остальными автомобильными дорогами федерального значения, не переданными в доверительное управление госкомпании и по которым не принято решение об эксплуатации на основе концессионных механизмов, а также будет осуществлять ведение учета автомобильных дорог, переданных в доверительное управление Государственной компании.

При предлагаемой структуре управления дорожным хозяйством государство оставляет за собой осуществление административно-правовых и регулятивных полномочий в отношении Государственной компании, а именно:

• принятие решения о резервировании земель для федеральных нужд в целях развития сети автомобильных дорог Государственной компании;

• принятие решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для федеральных нужд в целях развития сети автомобильных дорог Государственной компании, в том числе необходимых для формирования ее полосы;

• принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях развития автомобильных дорог Государственной компании;

• выдача в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог Государственной компании.

Хотелось особо отметить, что автомобильные дороги и занимаемые ими земельные участки в пределах полосы отвода, переданные в доверительное управление Государственной компании, будут находиться в собственности Российской Федерации и не будут подлежать отчуждению в собственность третьих лиц. На автомобильные дороги, которые Государственная компания построит в ходе своей деятельности, с момента их создания возникает право федеральной собственности, а сама такая автомобильная дорога передается в доверительное управление Государственной компании.

В отношении земельных участков в пределах придорожных полос автомобильных дорог, находящихся в федеральной или неразграниченной собственности, Государственная компания будет осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения.

В соответствии с законопроектом Государственная компания будет:

• предоставлять переданные ей земельные участки для строительства автомобильных дорог Государственной компании и объектов дорожного сервиса вдоль таких дорог;

• предоставлять земельные участки в аренду без права выкупа для размещения объектов дорожного сервиса вдоль автомобильных дорог Государственной компании.

В сфере финансирования предусматривается, что Министерство транспорта РФ и Федеральное дорожное агентство на основе программы развития автомобильных дорог будут формировать государственные задания для госкомпании и осуществлять финансовое обеспечение их выполнения путем перечисления средств федерального бюджета в виде субсидий госкомпании.

Помимо средств федерального бюджета, государственная компания будет привлекать частные инвестиции и внебюджетные доходные источники в виде платы с пользователей платных автомобильных дорог, платы за примыкание к автомобильным дорогам, за присоединение объектов дорожного сервиса, арендной платы с земельных участков, находящихся в полосе отвода и придорожной полосе автомобильных дорог и т.д.

Все доходы Государственной компании будут направляться на достижение целей ее деятельности, в том числе на софинансирование строительства новых автомобильных дорог и приведение в нормативное состояние существующих автомобильных дорог федерального значения.

Предварительная оценка ожидаемых доходных поступлений показала, что за 30-летний период суммарные доходы госкомпании могут составить 12,6 трлн. руб., из которых основная доля будет приходиться на поступления от сбора платы за проезд по сети платных автодорог (76%), сбора компенсационной платы с тяжелых грузовиков (разрешенной максимальной массой более 12 тонн) – 13%, а также за счет сбора платы за примыкание к федеральным автомобильным дорогам других автомобильных дорог, за присоединение объектов дорожного сервиса и арендной платы с земельных участков, находящихся в полосе отвода и придорожной полосе федеральных автомобильных дорог (около 5%) и прочих доходных источников.

При этом госкомпания сможет обеспечить гибкость использования финансовых инструментов, так как:

• финансирование развития дорожной сети будет обеспечиваться вне зависимости от стадий бюджетного процесса;

• временно свободные денежные средства смогут размещаться на финансовых рынках;

• дополнительные доходы будут направляться на осуществление дорожной деятельности.

Прогнозируется, что за 30-летний период общие расходы на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог, переданных в доверительное управление госкомпании, составят 10,4 трлн. руб., в том числе:

• объем капиталовложений – 6,9 трлн. руб. (из них 5,2 трлн. руб. – средства федерального бюджета, 1,7 трлн. руб. – привлекаемые заемные ресурсы);

• расходы на ремонт и содержание дорог составят 3,5 трлн. руб., если в первые годы деятельности госкомпании они будут формироваться за счет средств федерального бюджета, то уже к 2015 году удастся обеспечить их покрытие за счет доходов, получаемых от пользователей платных автодорог, и снизить нагрузку на бюджет.

В целом проведенный финансово-экономический анализ показал, что к концу 30-летнего периода объем ожидаемых доходных поступлений от сбора различных платежей с пользователей автодорог практически обеспечит требуемый объем расходов, необходимых для строительства, реконструкции, содержания и ремонта автомобильных дорог, находящихся в доверительном управлении госкомпании.

В результате привлечения государственной компанией заемных средств и внебюджетных доходов удастся весьма существенно снизить нагрузку на федеральный бюджет – на 5,6 трлн. руб. за 30-летний период.

Скажу о результатах, которые мы ожидаем от деятельности госкомпании.

Считаем, что создание Государственной компании «Российские автомобильные дороги» позволит:

• создать высококачественную сеть автомобильных дорог протяженностью свыше 20 тыс. км, обеспечивающую основные объемы перевозок по территории страны и выходы на государственную границу Российской Федерации. Эти дороги будут полностью соответствовать спросу на перевозки и требованиям международных соглашений;

• повысить коммерческую скорость перевозок на автомобильном транспорте в 1,5-2 раза, сократить время в пути на междугородных связях на 20-45%;

• обеспечить широкомасштабное внедрение новых технологий и материалов, высокопроизводительных машин и оборудования в дорожную отрасль России, что позволит увеличить долговечность дорог и искусственных сооружений;

• существенно сократить число и тяжесть ДТП благодаря высокому качеству автомобильных дорог;

• повысить конкурентоспособность отраслей экономики России за счет снижения транспортной составляющей в конечной цене продукции, ускорения оборачиваемости и уменьшения товарно-материальных запасов на складах;

• повысить уровень национальной безопасности страны.

В результате развития сети автодорог федерального значения будут созданы сотни тысяч новых рабочих мест, возникнут тысячи новых предприятий - рестораны, мотели, автозаправки, магазины и т.д. Строительство автомагистралей и скоростных дорог приведет к росту спроса на стройматериалы, дорожную технику, услуги предприятий, обеспечивающих дорожное строительство и т.д.

Создание системы скоростных автомагистралей приведет к появлению новых экономических центров. С подключением к системе платных автодорог депрессивные сельские районы и промышленные города получат стимулы к дальнейшему развитию, что будет способствовать повышению уровня жизни населения.

В целом, деятельность госкомпании по развитию сети автомобильных дорог позволит получить экономические выгоды для общества, более чем в 4-5 раз превышающие затраты на их строительство и реконструкцию.

В заключении хочу добавить несколько слов об опыте Китая в сфере строительства платных автомагистралей.

Общая протяженность сети автодорог в Китае составляет около 2 млн. км, из них 133 тыс. км приходится на платные автодороги. В 2007 году протяженность сети платных скоростных магистралей в Китае составляла 53,6 тыс. км.

Практически все скоростные дороги в Китае являются платными. Платный проезд осуществляется также на национальных магистралях, которые не относятся к скоростным дорогам. Также плата за проезд взимается по некоторым автодорогам провинций, региональным и муниципальным автодорогам и некоторым крупным мостам.

Строительство платных скоростных автомагистралей началось в Китае в 1989 г. после либерализации экономики, что позволило инвесторам участвовать в концессиях. Таким образом, почти все скоростные дороги в Китае были построены в течение последних 18 лет.

Плата за проезд по платным дорогам Китая варьируется от 4,2 центов США (~1,13 руб.) за 1 км до 10 центов США (~2,7 руб.) за 1 км для легковых автомобилей.

За 2007 г. было построено 8 300 км новых платных скоростных автомагистралей. В последние 5 лет ежегодно вводилось в среднем 5 600 км. В 2008 г. планируется ввести еще 6 000 км платных скоростных автодорог и довести общую их протяженность почти до 60 тыс. км.

Согласно государственным планам Китая, общая протяженность сети автомобильных дорог достигнет к 2020 г. 3 млн. км, из которых 85 тыс. км составят платные скоростные автомобильные дороги.

Для финансирования строительства дорожной инфраструктуры в Китае используются:

• средства государственного бюджета;

• средства, привлекаемые за счет выпуска облигаций и других ценных бумаг;

• займы международных финансовых организаций;

• частные инвестиции.

В качестве альтернативы ВОТ-проектам с участием иностранного капитала, в Китае на уровне провинций пытаются использовать существующую систему платных автомагистралей для привлечения акционерного капитала со стороны иностранных инвесторов за счет выпуска акций компаний-операторов автомагистралей и их размещения на финансовых рынках. Существующие активы могут выступать обеспечением для такого рода операций, к тому же инвесторы получают прибыль от платы за проезд по уже существующим автомагистралям. В Китае широко распространена техника проведения выпуска ценных бумаг (IPO) компаний-операторов уже существующих автомагистралей, для привлечения средств с целью строительства новых автомобильных дорог.

Учитывая опыт наших соседей, России предстоят масштабные планы по созданию сети современных многополосных автомагистралей и скоростных дорог.

Спасибо за внимание.