Уважаемый Сергей Борисович!

Уважаемые члены Правительственной комиссии!

Уважаемые коллеги!

В мировой практике государственно-частное партнерство давно и надежно зарекомендовало себя как эффективный и гибкий механизм привлечения негосударственных инвестиций к финансированию работ по строительству (реконструкции) и эксплуатации объектов коммунального хозяйства и транспортной инфраструктуры, относящихся к государственной и муниципальной формам собственности.

Для привлечения частных инвестиций в дорожный сектор широкое распространение в мире получила практика строительства платных автодорог. В настоящее время платные автодороги имеются в большинстве развитых стран мира, при этом отмечается рост их протяженности и числа пользователей, формирование взаимосвязанных систем платных автомагистралей. Наибольшая протяженность платных дорог функционирует в Аргентине, Японии, США, Франции, Мексике, Италии и других странах.

Десять европейских стран объединились в Европейскую ассоциацию концессионеров платных автодорог и объектов

В этих странах существует более 100 компаний, в управлении которых находятся свыше 23 тыс. км платных автомобильных дорог.

Появление платных автодорог в зарубежных странах было обусловлено необходимостью модернизации автодорог и повышения уровня их транспортно-эксплуатационного состояния, а также потребностями экономики в ускоренном развитии автомагистралей и региональных дорог в связи с бурным ростом автомобилизации. Однако потребность в средствах, необходимых для реализации указанных задач, значительно превосходила возможности бюджетов всех уровней, сильно перегруженных социальными расходами.

То есть ситуация аналогичная России на текущем этапе.

Конфигурация сети автомобильных дорог федерального значения имеет ярко выраженную радиальную структуру, которая на европейской территории России ориентирована на крупнейшие города – Москву, Санкт-Петербург и др. Результатом такой структуры стала перегрузка магистральных автомобильных дорог в пределах Московского, Санкт-Петербургского и ряда других крупных транспортных узлов.

На автомобильных дорогах федерального значения, расположенных в пределах Московского автодорожного узла, в 2006 году более 60 % протяженности дорог работали с уровнем загрузки движением, превышающем нормативный. Среднегодовая суточная интенсивность движения на головных участках автомобильных дорог федерального значения М-3 «Украина», М-4 «Дон» и М-9 «Балтия» составляет более 60 тыс. авт/сутки, дорог М-1 «Беларусь», М-2 «Крым», М-5 «Урал» и М-7 «Волга» – более 90 тыс. авт/сутки, дорог М-8 «Холмогоры» и М-10 «Россия» – более 130 тыс. авт/сутки.

Аналогичные проблемы возникли на подходах к гг. Санкт-Петербургу, Новосибирску, Нижнему Новгороду, Екатеринбургу, Владивостоку, в районе Большого Сочи и в других крупнейших городах России.

Несоответствие уровня развития автомобильных дорог спросу на автомобильные перевозки приводит к существенному росту эксплуатационных расходов, снижению скорости движения автотранспортных потоков, продолжительным простоям транспортных средств в заторах, повышению уровня аварийности. На перегруженных участках автомобильных дорог затраты на автомобильные перевозки повышаются в 1,2 - 1,4 раза, а на участках, работающих с продолжительными транспортными заторами - в 3 - 4 раза по сравнению с нормальными условиями движения.

Повышение эффективности автомобильной транспортной сети и снижение количества аварий, особенно с тяжелыми последствиями является одной из приоритетных национальных задач.

Планируемые проекты создания платных автомобильных дорог предусматривают не только организацию сбора платы с пользователей, но и создание эффективной системы управления дорожным движением, направленной на регулирование и оптимальное распределение транспортных потоков, повышение безопасности движения, улучшение качества услуг, предоставляемых пользователям. В основе данной системы лежат новейшие высокотехноличные разработки, получившие широкое распространение в развитых странах мира.

На слайде вы можете видеть, какие задачи позволяет решать данная автоматизированная система, в числе которых:

- мониторинг и управление распределением транспортных потоков;

- сбор статистических данных, в том числе, по интенсивности и составу движения;

- возможность быстрого реагирования на дорожные происшествия, в том числе, при возникновении ДТП и транспортных заторов;

- управление тарификацией и сбором платы, исключающей возможность злоупотреблений со стороны кассовых работников.

Дополнительно во взаимодействии со службами ГИБДД могут также решаться задачи по обеспечению контроля за скоростным режимом движения и соблюдением других правил дорожного движения, что позволит исключить необходимость постоянного физического присутствия сотрудников ГИБДД на дороге.

В целом необходимо говорить о комплексе преимуществ, которые получат пользователи при проезде по платных дорогам. Сюда можно отнести:

- повышенный уровень комфорта и безопасности движения, который будет достигаться за счет высокого качества покрытия, хорошей дорожной разметки, наличия освещения на всем протяжении трассы, а также отсутствия пересечений и примыканий в одном уровне;

- высокий скоростной режим движения (до 150 км/час), позволяющий существенно экономить время, особенно, при поездках на дальние расстояния;

- наличие развитой инфраструктуры дорожного сервиса, служб технической помощи, информационного оповещения о дорожной обстановке и т.д.

Зарубежная практика показывает, что максимальный экономический, экологический и социальный эффект может быть достигнут только при использовании концепции интеллектуальных транспортных систем для комплексного централизованного и локального управления дорожным движением.

В качестве примера можно сказать, что внедрение аналогичной системы во Франции позволило снизить количество ДТП почти в 2 раза.

Поскольку ранее в России системы такого масштаба не создавались, то основываясь на зарубежном опыте можно смело утверждать, что внедрение такой интеллектуальной транспортной системы, установка которой планируется, например, на федеральной дороге М-4 ДОН, позволит увеличить пропускную способность до 20%, повысить безопасность и снизить общее количество ДТП и смертности на дороге на 30% – 40%.

Все это позволяет говорить о том, что на платных автомобильных дорогах пользователи получат качественно иной уровень услуг по сравнению с обычными дорогами.

Подготовка и реализация проектов ГЧП в Российской Федерации сегодня преимущественно развивается в форме концессий, основанных на модели СТРОИТЕЛЬСТВО – ПЕРЕДАЧА – ЭКСПЛУАТАЦИЯ (БИ-ТИ-О (ВТО)), в рамках которой концессионер осуществляет строительство объекта, регистрацию его в государственной собственности и последующую эксплуатацию на праве владения и пользования и именно по такой схеме в настоящее время осуществляется подготовка крупномасштабных инвестиционных проектов в сфере транспорта.

Необходимо отметить, что инвестиции в основной капитал по транспортному комплексу за счет всех источников финансирования увеличились на 31 процент и составили 624 миллиарда рублей, в том числе объем инвестиций за счет средств федерального бюджета - на 55 процентов и составил 186 миллиардов рублей.

В представленных к заседанию Правительственной комиссии материалах подробно изложен весь ход работы, проделанной Министерством транспорта Российской Федерации в направлении подготовки и реализации инвестиционных проектов с использованием механизма государственно-частного партнерства в дорожной отрасли.

За период с 2006 года по первое полугодие 2007 года Минтрансом России активно проводилась работа по привлечению частных инвестиций и средств пользователей в развитие транспортной инфраструктуры.

Было организовано взаимодействие с деловыми кругами и общественностью и их максимальное вовлечение в поиск эффективных решений, направленных на обеспечение высокого качества и доступности услуг транспортного комплекса населению и хозяйствующим субъектам и максимальное использование транзитного потенциала России.

В этих целях в Министерстве транспорта Российской Федерации образован постоянно действующий Экспертный совет по государственно-частному партнерству – то есть экспертный орган, призванный содействовать поиску эффективных решений в различных областях транспортной деятельности на основе взаимодействия государства и бизнеса. Подготовку пакета документов для рассмотрения на Экспертном совете каждого конкретного инвестиционного проекта осуществляет специально создаваемая для этих целей Рабочая группа.

Фактически каждый проект, до момента представления в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации заявки на оказание государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, проходит в Минтрансе России минимум две стадии жесткого квалификационного отбора на основе проведения инженерного и финансово-экономического анализа документации.

Должен отметить, что инвестиционные проекты дорожного хозяйства стали лидерами первого блока проектов, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 г. № 1708-р для финансирования с привлечением средств Инвестиционного фонда.

Кратко напомню об основных наших инвестиционных проектах.

Первый - строительство скоростной автомобильной магистрали Москва – Санкт-Петербург. Помимо разрешения тяжелой транспортной ситуации, которая сложилась на сегодняшней день на федеральной автомобильной дороге М-10 «Россия», новая платная автомагистраль расширит возможности и пропускную способность Международного транспортного коридора «Север – Юг», что будет способствовать улучшению динамики развития внешнеторговых связей России и увеличению грузооборота морского порта Санкт-Петербург.

Наиболее динамично развивающийся и инновационный проект строительства внутригородского участка платной автомобильной дороги - проект строительства Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге.

В этом проекте объединяются финансовые и организационные усилия Российской Федерации и города Санкт-Петербург для ускоренного создания выхода из Морского порта Санкт-Петербурга на Кольцевую дорогу и на сеть федеральных автомобильных дорог, образующих международный транспортный коридор «Север-Юг».

Проект строительства «нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1» направлен на оптимизацию функционирования и повышение пропускной способности панъевропейского транспортного коридора № 2 на головном участке для увеличения скорости движения пассажирских и товарных потоков, снижения транспортных издержек в экономике.

Проект строительства Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге предполагает создание уникального инженерно-технического сооружения, которое частично решит проблему затруднения движения в городе и расширит возможности навигации на р. Неве за счет увеличения времени разведения городских мостов.

Необходимо отметить, что проект ЦЕНТРАЛЬНОЙ КОЛЬЦЕВОЙ АВТОДОРОГИ Московской области, прошел Экспертный совет Минтранса, Правительственную комиссию по отбору инвестиционных проектов прошли проект реконструкции с организацией эксплуатации на платной основе участков федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» в Московской и Липецкой области, а также проект строительства автомобильной дороги Краснодар-Абинск-Кабардинка в Краснодарском крае. По данным проектам предполагается финансирование проектных работ.

Все эти проекты строительства дорог и искусственных сооружений планируются к реализации с предоставлением бюджетного финансирования за счет средств Инвестиционного фонда в рамках Федерального закона «О концессионных соглашениях».

Суммарный объем инвестиций по ним предусмотрен в размере 203 миллиарда 815 миллионов рублей, в том числе, за счет средств Инвестиционного фонда – 78 миллиардов 237 миллионов рублей.

По проекту строительства Западного скоростного диаметра уже идет конкурс на право заключения концессионного соглашения, поступили заявки от 4 консорциумов, все они допущены к следующему этапу.

Проведено RoadShow в Лондоне, которое позволило организовать обратную связь от потенциальных участников проекта и внести необходимые коррективы в механизмы его реализации.

В ближайшее время мы планируем объявить концессионные конкурсы по проектам строительства головного участка скоростной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург и нового выхода на МКАД с федеральной автомагистрали М-1. Документация согласована с МЭРТ.

Сроки проведения концессионных конкурсов – речь идет о предполагаемых сроках в 9-12 месяцев - определены исходя из международного опыта, с учетом комплексного характера планируемых тендерных процедур, а также времени, необходимого участникам конкурса для подготовки обоснованных конкурсных предложений.

Мы понимаем, что сегодня в России – это первый опыт и исключительно важно, чтобы он стал успешным. От этого во многом зависят дальнейшие перспективы развития концессионного рынка и налаживания эффективного сотрудничества государства и бизнеса в сфере развития транспортной инфраструктуры. Именно этим обстоятельством обусловлена длительная и тщательная отработка конкурсной документации для проведения концессионного конкурса.

Российские и иностранные инвесторы выражают заинтересованность в инвестировании средств в строительство и реконструкцию указанных дорог и дорожных объектов, но одновременно и ставят вопросы о необходимости дать им ясные ориентиры, отраженные в технической и экономической документации и в долгосрочных государственных программах.

Существует ряд неурегулированных проблемных вопросов в законодательном обеспечении государственно-частного партнерства, которые выявляются в ходе практического применения нормативных актов и не позволяют в полной мере реализовать их потенциал.

Кратко остановлюсь на некоторых основных проблемных блоках.

Первое. Необходимо урегулировать соотношение концессионного законодательства и законодательства об Инвестиционном фонде Российской Федерации. Дело в том, что принципы и подходы, использовавшиеся в Федеральном законе «О концессионных соглашениях» и Положении об Инвестиционном фонде, утвержденном Правительством, подчас противоположны.

Судите сами – Закон о концессиях предполагает конкурсный порядок отбора концессионера, который является также и инвестором. При этом концессионные проекты всегда инициируются государством, формулирующим потребность в создании тех или иных объектов общественной инфраструктуры и определяющим объем своего финансового участия в реализации данных проектов. Только после этого проект может быть предложен рынку.

Вместе с тем, Положение об инвестиционном фонде предполагает, что отбор инвестиционного проекта осуществляется соответствующими комиссиями, исходя из принципов экономической, социальной и бюджетной эффективности. При этом сначала должен быть отобран коммерческий участник, заинтересованный в реализации инвестиционного проекта, после чего принимается решение о предоставлении ему государственной поддержки. Но к концессионным проектам такая схема неприменима, учитывая, что в заключаемом по итогам проведения конкурса концессионном соглашении уже должен быть прописан весь объем финансовых обязательств сторон.

Эти разночтения порождают целый ряд организационных проблем. Как концедент, государство уже в 2007 году обязано начать процедуры изъятия земельных участков и подготовки территории строительства для всех утвержденных Правительством инвестиционных проектов.

Тем не менее, по сегодняшнему законодательству о концессионных соглашениях выкуп и формирование земельных участков должны быть осуществлены органом власти - ответственным исполнителем инвестиционного проекта до заключения инвестиционного, т.е. концессионного соглашения. Вместе с тем, согласно положению об инвестиционном фонде финансирование на эти цели может быть открыто лишь при наличии заключенного соглашения.

Получается замкнутый круг. Для заключения концессионного соглашения необходимо выкупить земельные участки. Для получения средств на выкуп земельных участков требуется заключить концессионное соглашение.

Это требует скорейшей гармонизации законодательства о концессиях с нормами положения об Инвестиционном фонде для того, чтобы была возможность приступить к реализации этих инвестиционных проектов.

Тем не менее, сегодня мы вместе с коллегами из Министерства экономического развития, Агентства по особым экономическим зонам имеем общее понимание по этой ситуации и проекты по созданию дорожной инфраструктуры поддержаны на всех уровнях, в том числе в Правительстве, которое утвердило график их финансирования из инвестиционного фонда.

Второй проблемный блок – возможность реализации проектов на совместных началах Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Мы провели консультации со многими регионами: дорожные проекты, которые являются достаточно капиталоемкими, многим субъектам не под силу даже с учетом привлечение частных инвестиций. Да и Инвестиционный фонд у нас не безграничен. При этом опыт Санкт-Петербурга показывает, что участвовать совместно с субъектом Российской Федерации в инвестиционных проектах можно и нужно. Это не всегда просто, но полагаю эффект того стоит, и для Федерации, и для субъекта. Поэтому при корректировке Закона о концессиях важно предусмотреть такую возможность.

Следующий проблемный блок - это трудности применения земельного законодательства. С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог» урегулирован вопрос о порядке принятия решения и взаимодействия органов власти при изъятии земельных участков для строительства (реконструкции) федеральных автомобильных дорог.

С другой стороны, существующая процедура изъятия земельных участков является достаточно длительной: с момента извещения правообладателя об изъятии может пройти год до его решения о продаже участка.

Как эта проблема отражается на концессионных проектах?

При проведении концессионного конкурса срок подведения итогов конкурса и заключения концессионного соглашения зафиксирован конкурсной документацией.

Вместе с тем, согласно Закону о концессионных соглашениях не позднее двух месяцев с даты подписания концессионного соглашения концессионеру должен быть предоставлен сформированный земельный участок под строительство. Эта норма не во всех случаях может быть реализована с учетом предусмотренного в Гражданском кодексе длительного порядка изъятия земельных участков для государственных нужд.

Очевидно, что для линейно-протяженных объектов должен быть предусмотрен более гибкий порядок, допускающий передачу концессионеру земельных участков в течение более длительных сроков или поэтапное предоставление участка под строительство.

Также в целях оптимизации реализации концессионных проектов, имело бы смысл рассмотреть возможность предоставления концессионеру в аренду земельных участков, находящихся в постоянном бессрочном пользовании у государственных дорожных учреждений. Гражданский кодекс предусматривает такую возможность. Вместе с тем, действующая редакция статьи 20 Земельного кодекса запрещает распоряжаться и передавать в аренду участки, находящиеся в постоянном бессрочном пользовании.

Налицо, очевидный конфликт в законодательных нормах, который в настоящее время толкуется в пользу Земельного кодекса.

Министерством транспорта подготовлен пакет поправок в действующую редакцию Положения об Инвестиционном фонде. В частности, нами предложено дополнить Положение в части регламентации порядка подачи заявок и финансирования концессионных проектов.

Одним из основных вопросов со стороны потенциальных инвесторов и международных финансовых институтов является вопрос о надежности бюджетных механизмов обеспечения финансовых обязательств концедента.

Учитывая длительные сроки концессии, которые могут составлять до 30 и более лет, инвестор хочет быть уверен в исполнении бюджетных обязательств на протяжении всего жизненного цикла проекта, а также выдвигает требование по предоставлению концедентом гарантий в отношении рисков спроса. Как известно, сегодня циклы бюджетного планирования ограничены трехлетним периодом, по проектам, финансируемым из Инвестиционного фонда – 5 годами. Все это создает неопределенность в отношении исполнения финансовых обязательств концедента, например, через 10 или 15 лет.

Кроме этого, отсутствие такой гарантии не ограничивает Концедента от строительства параллельных бесплатных автодорог, эксплуатация которых может существенным образом отрицательно повлиять на количество проезжающих автомашин по платной автомагистрали, а значит снизить выручку Концессионера по причине действий Концедента, не связанных непосредственно концессионным соглашением. В концессионное законодательство должны быть внесены нормы, закрепляющие обязательность включения в соответствующий закон о бюджете всех финансовых обязательств Российской Федерации по заключенным концессионным соглашениям. Данная поправка позволила бы существенно повысить инвестиционную привлекательность концессионных проектов и заложить надежную основу их финансирования на долгосрочную перспективу.

Требуют доработки требования в отношении критериев конкурса.

Законом установлен перечень критериев, которые могут использоваться для оценки конкурсных предложений. Однако, учитывая уникальность концессионных проектов и многообразие форм и условий реализации концессионных соглашений в различных отраслях экономики, и, прежде всего на транспорте, представляется целесообразным его расширить, то есть закрепить возможность использования и иных критериев.

Определенного изменения требуют предъявляемые технические требования и процедура Государственной экспертизы инженерных проектов скоростных автодорог.

При проектировании автодорог высокой категорийности в соответствии с повышенными нагрузками необходимо применять требования прочности инженерных сооружений – 14 тонн на ось. Это отличается от рекомендуемых нормативными документами – одиннадцати тонн. Однако мировой опыт, исследования, а также опыт строительства ряда объектов в России с применением указанного стандарта повышенной прочности является необходимым при проектировании автодорог сегодня.

Кроме этого, требование о предоставлении правоустанавливающих документов на земельные участки не может быть выполнено до начала процедуры подготовки территории строительства.

Наконец, хотел бы сказать несколько слов об альтернативных механизмах концессии, которые пока нами не могут рассматриваться в силу существующих ограничений в концессионном законодательстве. Речь идет о так называемом механизме «скрытой платы» и механизме «договорного тарифа по эксплуатационной готовности».

Указанные виды концессий позволяют привлекать частные инвестиции в реализацию проектов с низкой доходностью, либо, при использовании механизма «скрытой платы» - в проекты, по которым введение платы с пользователей по тем или иным причинам является нецелесообразным. Очевидно, что под данные условия подпадает большинство региональных проектов, а также проекты развития федеральной сети дорог с недостаточной интенсивностью.

Общей особенностью и условием реализации такого рода механизмов, является финансирование концедентом в полном объеме всех расходов концессионера на этапе эксплуатации. Вместе с тем, действующая редакция Федерального закона «О концессионных соглашениях» допускает участие концедента в финансировании только части расходов концессионера, как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации.

Полагаем, что дальнейшего развития института концессии, необходимо рассмотреть целесообразность расширения существующих форм предоставления финансовой поддержки со стороны концедента, в том числе, допускающих осуществление им стропроцентного финансирования расходов, предусмотренных для этапа эксплуатации объекта концессии. Источником финансирования такого рода расходов может стать Инвестиционный фонд Российской Федерации.

Уважаемый Сергей Борисович!

В заключение хочу сказать, что реализация инвестиционных проектов с использованием механизма ГЧП на транспорте сопряжена с наличием в законодательстве некоторого количества технических, процедурных проблем, в основном связанных с первоначальным запуском проектов.

Наши предложения по настройке законодательства могут обсуждаться в среднесрочной перспективе.

Во взаимодействии с Министерством экономики и Министерством финансов мы уже начали их проработку.

Но для безусловной реализации инвестиционных проектов, которым уже дан старт, необходимы первоочередные меры, позволяющие открыть финансирование мероприятий для подготовки территории строительства и затрат на проведение концессионного конкурса.

Кроме того, принципиальным является вопрос о гарантировании со стороны государства риска недостаточного спроса на услуги платных дорог – о «гарантии трафика». На сегодня эти два вопроса являются ключевыми сдерживающими факторами для начала работы по инвестиционным проектам платных автомобильных дорог, для реализации которых у нас все готово.

И еще. С учетом того, что с момента утверждения паспортов инвестиционных проектов прошло достаточно много времени, а сроки и объемы финансирования зафиксированы в утвержденных паспортах инвестиционных проектов, полагаю целесообразным инициировать изменения в утвержденные паспорта для уточнения сроков реализации проектов. В частности, от города Санкт-Петербурга поступило такое предложение по проектам с их участием.