ДОКЛАД
МИНИСТРА ТРАНСПОРТА РФ И.Е.ЛЕВИТИНА

на «Правительственном часе» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ
«О ходе реализации федеральной целевой программы
«Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)»

21 сентября 2005 года

Уважаемый председательствующий!

Уважаемые депутаты!

Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 в соответствии с положениями Транспортной стратегии Российской Федерации, определяющей транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 года и являющуюся главным инструментом улучшения качества жизни населения, увеличения транзитного потенциала России и успешной интеграции страны в международное экономическое пространство.

Предпосылкой для разработки Программы послужило плачевное положение, сложившееся в транспортной отрасли.

Основные фонды всех видов транспорта обновляются недостаточными темпами, их износ достиг 55-65%.

Финансово-экономические механизмы, в том числе обеспечивающие воспроизводство основных фондов и инновации, недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспорта.

Транспортные технологии не отвечают современным требованиям эффективного функционирования транспорта в условиях рынка, не получили достаточного развития мультимодальные перевозки.

Низок уровень информатизации транспортных процессов и информационного взаимодействия транспорта с другими отраслями экономики, что мешает интеграции в мировую коммуникационную систему.

Недостаточно научное обеспечение функционирования и развития транспортной системы.

Помимо указанных общих проблем имеются также специфические проблемы развития отдельных видов транспорта.

На железнодорожном транспорте:

• износ основных производственных фондов превысил 63%, особенно высоким является износ подвижного состава;

• "проблемным местом" на сети железных дорог становятся подходы к морским портам и пограничные пункты пропуска;

• недостаточен уровень взаимодействия с другими видами транспорта, и прежде всего с морским.

В дорожном хозяйстве:

• по всем удельным показателям развития сеть автомобильных дорог общего пользования значительно уступает зарубежным странам, развитие дорожной сети не соответствует темпам автомобилизации страны;

• не завершено формирование опорной сети федеральных автомобильных дорог, особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока;

• все более резко проявляется дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети, в первую очередь на подходах к крупным городам и транспортным узлам страны;

• низкий технический уровень дорог обусловливает увеличение себестоимости перевозок в 1,5 раза, а расхода горючего на 30% по отношению к аналогичным показателям развитых зарубежных стран;

• из-за плохих дорожных условий в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно погибают 2 тыс. человек и получают ранения 9 тыс. человек;

• не обеспечена связь по автодорогам с твердым покрытием около 50 тыс. населенных пунктов.

В гражданской авиации:

• парк воздушных судов морально и физически устарел, его основу составляют воздушные суда, отстающие по своим характеристикам от зарубежных аналогов;

• недоиспользуются возможности воздушного пространства Российской Федерации для транзитных полетов воздушных судов зарубежных авиакомпаний;

• состояние объектов авиатранспортной (наземной) инфраструктуры характеризуются значительным износом, особенно объектов, находящихся в федеральной собственности – взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, мест стоянок самолетов, светосигнального оборудования;

• нестабильно функционируют аэропорты в ряде районов, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта.

На морском транспорте:

• доля флота под российским флагом в общем тоннаже флота, контролируемого Россией, составляет менее 50%, что совершенно недостаточно, обновление этого флота осуществляется низкими темпами - средний возраст судов превышает 20 лет, доля отечественного флота в перевозках российских грузов также остается крайне низкой;

• сохраняется тенденция к строительству судов, их регистрации и осуществлению судоходного бизнеса за рубежом.

• На внутренних водных путях:

• ряд судоходных гидротехнических сооружений, создающих потенциальную угрозу возникновения техногенных катастроф, находится в неудовлетворительном состоянии;

• на Единой глубоководной системе европейской части страны развитие перевозок сдерживают участки внутренних водных путей в районе Кочетовского, Нижне-Свирского и Городецкого гидроузлов.

Целью Программы является повышение сбалансированности, эффективности и безопасности транспортной системы, обеспечивающей жизненно важные интересы страны.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие основные задачи:

• задачи социальной направленности (увеличение подвижности населения и снижение безработицы, увеличение качества товаров и снижение стоимости их доставки, увеличение рабочего времени за счет сокращения времени пребывания в пути к месту работы, отдыха, торговым центрам, сокращение смертности вследствие своевременности оказания медицинской помощи и т.д.);

• повышение конкурентоспособности транспортной системы России и обеспечение реализации транзитного потенциала страны;

• повышение эффективности системы товародвижения;
• обеспечение гарантированной доступности транспортных услуг для населения и хозяйствующих субъектов;

• повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

Для решения этих задач предусматривается осуществить модернизацию производственной базы транспорта, внедрить новые технологии и виды технических средств, обладающие повышенной безопасностью и экономичностью, повысить эффективность транспортной деятельности.

Анализ выполнения целевых и объемных показателей Программы показал, что по ряду подпрограмм наблюдается перевыполнение, по другим - существенное отставание от заданий Программы. Превышения весьма важных результирующих показателей удалось достичь по подпрограммам «Морской транспорт», «Гражданская авиация», «Железнодорожный транспорт». Особенно значительное отставание допущено по одной из ведущих подпрограмм – «Автомобильные дороги».

Основная причина невыполнения заданий – недофинансирование мероприятий из средств субъектов Федерации и внебюджетных источников.

Произведенная в последние годы реформа налоговой системы привела к сокращению поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации. В то же время их сфера ответственности за функционирование и развитие транспортной системы отнюдь не сократилась.

Низкий уровень выполнения предусмотренных Программой показателей финансирования из внебюджетных источников, прежде всего, является следствием произошедшего уже после утверждения Программы пересмотра инвестиционных программ крупнейших транспортных организаций – предприятий железнодорожного транспорта общего пользования, гражданской авиации, морских пароходств и других. Видимо следует также признать и то, что задания Программы были недостаточно согласованы с реальным инвестиционным потенциалом организаций транспорта и объективными возможностями привлечения внебюджетных средств с помощью кредитов и другими способами.

Тем не менее, за три года реализации Программы общие расходы превысили 1 трлн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета они составили 251 млрд. рублей, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации – 348 млрд. рублей и за счет внебюджетных источников финансирования – 450 млрд. рублей. Таким образом, на 1 рубль федерального бюджета расходовалось 1,4 рубля бюджетов субъектов Федерации и 1,8 рубля из внебюджетных источников. Эти показатели являются лучшими для реализуемых в России федеральных целевых программ.

С начала реализации Программы на сети железных дорог введено в эксплуатацию более 200 км новых линий, электрифицировано 1300 км линий, поставлено более 50 тыс. грузовых вагонов. Осуществляется строительство новой пограничной станции Чернышевская, участка Томмот - Кердем на железнодорожной линии Беркакит – Томмот – Якутск и развитие припортовых железнодорожных станций на побережье Тихого океана (Находка-Восточная, Екатериновка, Ванино).

В области автодорожного хозяйства введено в эксплуатацию и реконструировано 1400 км федеральных и 8300 км территориальных автомобильных дорог, 640 населенных пунктов обеспечено постоянной связью по дорогам с твердым покрытием. Осуществляется строительство первой очереди кольцевой автомобильной дороги в обход г. Санкт-Петербурга. В текущем году открыто движение по вновь построенному сложнейшему участку автомобильной дороги Адлер - Красная Поляна с тоннелем длиной 2,6 км. К концу 2005 года будут введены в эксплуатацию крупнейшие мостовые сооружения:

мост через р. Ветлугу в Республике Марий Эл, который строится с 1993 года;

мост через р. Кама у г. Перми, строящийся с 1996 г., который предназначен для выноса транзитного движения из центра города и разгрузки проезда по плотине Камской ГЭС;

мост через Кольский залив у г. Мурманска, строящийся с 1992 г. Его ввод в эксплуатацию позволит существенно улучшить связь между правым и левым берегами Кольского залива;

В области морского и речного транспорта увеличена пропускная способность морских портов на 70 млн. тонн, поставлено 40 морских судов общим дедвейтом 2,66 млн. тонн и 12 судов обеспечивающего флота. Осуществляется строительство железнодорожно-паромного комплекса в Балтийске (Калининград) и Усть-Луге. Данный объект запланирован к вводу в эксплуатацию первой очереди в 2006 г. В 2005 году закончено строительство 2-й очереди перегрузочного комплекса для перевалки угля в порту Усть-Луга. В Мурманске построены рейдовые перегрузочные комплексы.

В Азово-Черноморском бассейне продолжается развитие коммуникаций в полосе международного транспортного коридора «Север-Юг» на основе модернизации существующих портов для перевалки российских экспортно-импортных и международных транзитных грузов в Новороссийске, Туапсе, Кавказе, Темрюке, Ростове-на-Дону, Усть-Донецке, Азове, Ейске, Оле и Махачкале.

Для расширения пропускной способности внутренних водных путей Азово-Донского бассейна ведется строительство второй нитки шлюза Кочетовского гидроузла.

В области гражданской авиации с начала реализации Программы поставлено 41 воздушное судно, реконструированы взлетно-посадочные полосы в аэропортах: Архангельск, Якутск, Томск, Пермь и Иркутск. Осуществлена замена светосигнального оборудования в аэропортах Хатанга, Якутск, Пермь, приобретено более 1000 единиц оборудования авиационной безопасности. В 2006 году предусмотрено завершение работ по реконструкции и развитию аэропорта Храброво (г. Калининград). К важным объектам Программы следует также отнести реконструкцию инфраструктуры аэропортов Домодедово (г. Москва) и Большое Савино (г. Пермь), реконструкцию взлетно-посадочной полосы и инфраструктуры аэропорта г. Красноярска с плановым вводом в эксплуатацию в 2006 году.

О корректировке Программы. Изменившиеся социально-экономические условия, переход работы транспортного сектора с отраслевого принципа к функциональному управлению по конечным результатам потребовали уточнения приоритетов развития транспортной системы и задач государства в области развития транспорта, направлений и механизмов их реализации. В декабре 2003 года Правительством Российской Федерации была одобрена Транспортная стратегия Российской Федерации, определяющая транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 года. Во исполнение поручения Правительства осуществлена корректировка Программы в соответствии с положениями Транспортной стратегии и Посланием Президента России Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года, с учетом осуществляемых административной и бюджетной реформ, а также итогов реализации Программы в 2002-2004 годах.

Повышенное внимание в ходе корректировки было уделено показателям результативности Программы. С учетом накопленного опыта более совершенной стала система управления реализацией Программы.

Структурно откорректированная Программа состоит из 7 подпрограмм, сформированных по отраслевому и функциональному признакам.

В откорректированной Программе с учетом новых поручений Президента и Правительства Российской Федерации, реализацию подпрограмм "Внутренний водный транспорт", "Безопасность дорожного движения", "Реформирование пассажирского транспорта общего пользования", "Информатизация" и "Международные транспортные коридоры" предусматривается завершить в 2005 году.

В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации в состав Программы включена новая подпрограмма "Развитие экспорта транспортных услуг", предусматривающая реализацию комплексных масштабных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства.

Реализация подпрограммы "Развитие экспорта транспортных услуг" обеспечит согласованное развитие объектов транспортной инфраструктуры, повысит конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке транспортных услуг, позволит получать дополнительные доходы в размере более 6 млрд. долларов США в год.

Среди проектов, включенных или запланированных к включению в подпрограмму можно отметить: организацию высокоскоростного движения пассажирских поездов на направлении Москва – Санкт-Петербург – граница Финляндии, строительство скоростных автомагистралей Москва – Санкт-Петербург, "Западный скоростной диаметр" (Санкт-Петербург) и Москва – Минск, развития Московского авиаузла (Шереметьево и Внуково), создание крупного европейско-азиатского мультимодального транспортного узла на базе аэропорта «Кольцово» в Екатеринбурге, строительство морского порта Железный Рог и масштабный проект по развитию Новороссийского транспортного узла, развитие внутренних водных путей (проекты «Волга-Балт» и «Волга-Дон») и многие другие проекты.

В целом модернизация транспортной системы позволит создать дополнительные рабочие места для более, чем 200 тыс. человек в транспортной отрасли и обеспечить работой более 2 млн. человек в смежных отраслях экономики - машиностроении, строительстве и др.

Для дальнейшего развития инструментов Транспортной стратегии планируется расширить Программу за счет включения нового блока «Общественный транспорт», направленного на развитие современного городского пассажирского транспорта, где особое место отводится развитию метрополитенов и развитию междугородных пассажирских перевозок.

Развитие железнодорожного транспорта общего пользования будет осуществляться в рамках принятой Правительством Российской Федерации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте. Второй этап реформирования железнодорожного транспорта предусматривает:

- передачу на баланс субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объектов социальной сферы;

- мероприятия по реформированию пассажирского комплекса (создание Федеральной пассажирской компании);

- мероприятия по реформированию системы тарифного регулирования.

С 2007 года предполагается начать дотирование пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте – это необходимое условие продолжения реформ и сохранения стабильности в социальной сфере.

Очень актуальна проблема укрепления финансовой базы дорожного хозяйства. Минтранс поддерживает создание территориальных дорожных фондов и разработку федерального закона об автомобильных дорогах.

Необходимо также дополнить законодательную базу федеральным законом о транспортной безопасности, завершить разработку новой федеральной целевой программы по безопасности дорожного движения.

Большой эффект должно дать расширение хорошо себя зарекомендовавшей в предыдущие годы практики государственной поддержки обновления парков транспортных средств – субсидирования процентных ставок по кредитам и лизинговых платежей на воздушном, морском и речном видах транспорта. Необходимо внедрить соответствующие механизмы государственной поддержки также на автомобильном, городском электрическом и железнодорожном транспорте.

Важным условием модернизации транспортной системы является подготовка кадров. В этой связи необходимо с удовлетворением отметить решение о закреплении в ведении Минтранса учебных заведений, осуществляющих подготовку специалистов для отрасли.

Принятие Государственной Думой федерального закона «О концессионных соглашениях» сняло многие проблемы, связанные с привлечением инвестиций в инфраструктуру, но не все.

Прежде всего, необходим отраслевой инвестиционный закон, который бы конкретизировал предмет государственно-частного партнерства и концессий применительно к дорожным проектам. К сожалению, разработанный Минтрансом законопроект «О платных автомобильных дорогах» в Правительстве пока не согласован.

Следующая серьезная проблема, с которой мы столкнулись – это отсутствие механизмов, позволяющих инвестору, принимающему участие в финансировании и создании федеральных объектов инфраструктуры, выступать получателем федеральных средств. Действующий порядок ФАИП предусматривает такую возможность только в отношении тех юридических лиц, бюджетное финансирование которых осуществляется в обмен на соразмерный пакет акций в уставном капитале. Однако применительно к крупным инфраструктурным объектам такая схема не подходит, поскольку они не могут быть частной собственностью инвестирующей компании и после завершения строительства подлежат регистрации в качестве государственного имущества.

В полной мере эта проблема распространяется и на будущие концессионные соглашения, поэтому необходима разработка одного или нескольких подзаконных актов, которые бы устанавливали порядок бюджетного финансирования и механизмы предоставления мер государственной поддержки проектам, реализуемым на основе государственно-частного партнерства.

Говоря об институциональных проблемах, нельзя не сказать и о таком серьезном ограничении, как неразвитость внутренних финансовых рынков, в частности, института предоставления «длинных» кредитных денег. Одним из возможных источников могли бы стать средства пенсионных фондов, размещаемые под гарантии государства.

Но, пожалуй, самый острый вопрос в дорожном секторе – это неурегулированность земельных отношений, в частности, отсутствие нормативно установленного порядка резервирования и изъятия земельных участков в целях строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог.

Следующий неурегулированный вопрос – это отсутствие правовых механизмов вовлечения в хозяйственный оборот придорожных полос, которые мы рассматриваем в качестве одного из возможных эффективных инструментов сокращения бюджетных расходов на содержание дорог и создания дополнительной базы доходности для проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства.

Часть из рассмотренных документов уже разработана. Поэтому Минтранс готов совместно с Минэкономразвития завершить эту работу в текущем году.

В формировании новых инструментов стимулирования экономического роста, создания условий для привлечения дополнительных инвестиций в российскую экономику, интенсификации внутренних и внешних связей, повышения социальной и деловой активности в обществе Минтранс чувствует понимание и поддержку со стороны Правительства, Комитетов Государственной Думы, смежных министерств и администраций регионов. Дальнейшая совместная работа по координации и концентрации усилий всех ветвей власти, общества и бизнеса позволит решить поставленные перед транспортным комплексом задачи общесоциальной и экономической направленности.

Спасибо за внимание.