– Дмитрий Станиславович, в начале 2019 года была утверждена Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Одним из механизмов ее реализации является транспортная часть Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (КПМИ). Какие законодательные инициативы разрабатывает Минтранс России по регулированию правоотношений, возникающих при строительстве и реконструкции объектов, входящих в национальные проекты КПМИ и «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (БКАД)?

– Стратегия пространственного развития предполагает снятие инфраструктурных ограничений для сбалансированного и динамичного социально–экономического развития субъектов РФ. Основным препятствием для быстрого достижения целей, заявленных в стратегии, являются транспортные инфраструктурные ограничения.

Минтрансом России ведется работа по формированию законодательных инициатив по регулированию бюджетных, градостроительных, земельных, экологических и иных правоотношений, возникающих в связи со строительством и реконструкцией объектов национальных проектов КПМИ и БКАД.

В рамках федеральных проектов КПМИ реализуются приоритетные проекты по строительству и реконструкции объектов железнодорожной инфраструктуры: Центрального транспортного узла, БАМа и Транссиба. Существенное сокращение сроков реализации этих инвестиционных проектов возможно за счет ускорения темпов строительства путем оптимизации и упрощения процедур в сфере строительства.

Для достижения этих целей разработан проект федерального закона, направленный на определение особенностей при строительстве объектов железнодорожной инфраструктуры до 1 января 2025 года. В частности, законопроектом предлагается установить особенности правового регулирования отношений, возникающих при подготовке и утверждении документации по планировке территории, которая может быть разработана и утверждена при отсутствии приоритетного проекта в документах территориального планирования. При этом данная документация до ее утверждения подлежит согласованию с субъектом РФ, на территории которого осуществляется реализация приоритетного проекта.

В целях сокращения сроков подготовки градостроительной документации предлагается утверждать документацию по планировке территории таких объектов инфраструктуры без проведения общественных обсуждений и публичных слушаний.

Кроме этого, предусмотрена возможность корректировки границ особо охраняемых природных территорий регионального либо местного значения на основании документации по планировке территории объекта инфраструктуры.

Для упрощения процедуры изъятия земельных участков определено, что решение суда об изъятии земельных участков в целях строительства приоритетных объектов инфраструктуры подлежит немедленному исполнению.

Законопроектом также сокращаются сроки проведения государственной экологической экспертизы до 45 дней и предусматривается возможность направления проектной документации на государственную экспертизу одновременно с направлением на экологическую экспертизу. Упрощаются и процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

Данным законопроектом предлагаются и другие новеллы, упрощающие строительство объектов железнодорожной инфраструктуры.

Хотел бы отметить еще один проект федерального закона – «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части земельных правоотношений», который направлен на ускорение реализации проектов, предусмотренных КПМИ. В нем предлагается упрощенная процедура перевода земельных участков в категорию земель промышленности, транспорта и иного специального назначения на земельные участки, предназначенные для размещения объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. В настоящее время данный законопроект проходит процедуру согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Если говорить о национальном проекте «Безопасные и качественные автомобильные дороги», то одной из целей является доведение доли контрактов, предусматривающих выполнение работ на принципах контракта жизненного цикла, до 70% к концу 2024 года в общем объеме новых государственных контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В 2019 году эта доля должна была составлять 10%, в 2021 году – не менее 35% и в 2024 году – 70%. Это мировая практика, которая позволяет существенно улучшить качество работ и обеспечить последующий мониторинг. При плане в 10% этот показатель в 2019 году составил 11,6%. Такие долгосрочные контракты дисциплинируют подрядчиков, они заинтересованы в качественном выполнении работ, переделывать брак – себе дороже.

В целях создания благоприятных условий для реализации контрактов жизненного цикла (КЖЦ) Минтранс России разработал законопроект, направленный на расширение практики заключения КЖЦ.

Принимая во внимание долгосрочность контрактов жизненного цикла, предлагается дополнить перечень случаев, предусматривающих возможность внесения изменений в существенные условия государственных контрактов, таких как изменение сроков, видов работ и цены контракта.

В целом законопроект направлен на минимизацию рисков государственного заказчика и подрядчика по контракту жизненного цикла, повышение эффективности его исполнения за счет установления возможности предоставления обеспечения исполнения КЖЦ в отношении каждого этапа.

В настоящее время законодательством РФ определена необходимость предоставления обеспечительных мер по контракту на весь срок его исполнения. Размер такого обеспечения определяется от начальной (максимальной) цены контракта, но число подрядчиков капитального строительства, способных изъять из оборота финансовые ресурсы в требуемом объеме обеспечения контракта, очень ограничено. Поэтому законопроектом предлагается, чтобы по завершении каждой стадии контракта исполнитель был вправе предоставить новое обеспечение в отношении следующего этапа исполнения КЖЦ. При этом размер обеспечения будет рассчитываться исходя из начальной (максимальной) цены этапа жизненного цикла. На наш взгляд, закрепление в законопроекте указанных норм позволит создать менее обременительные для подрядчика (исполнителя) условия реализации контракта.

На основании п. 8. б. 4 Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и п. 6 паспорта федерального проекта «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства»

национального проекта БКАД в 2018 году была запущена в тестовом режиме общедоступная информационная система контроля за формированием и использованием средств дорожных фондов всех уровней (СКДФ), предусматривается цифровая модель автомобильных дорог (участков автомобильных дорог) общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, которая содержала бы информацию о диагностике и оценке состояния 100% автомобильных дорог РФ.

– Расскажите, пожалуйста, подробнее о системе контроля за формированием и использованием средств дорожных фондов.

– СКДФ будет содержать информацию: об объектах дорожной инфраструктуры; о дорожной деятельности, осуществляемой в отношении автомобильных дорог, и мероприятиях, планируемых и выполняемых в рамках действующих программных документов субъектов РФ (в привязке к объектам дорожной инфраструктуры); о контрактах и планах–графиках закупок в сфере дорожного хозяйства; о дорожно–транспортных происшествиях и аварийно опасных участках на дорожной сети; о дорожных фондах; сведения паспортов проектов и программ в сфере дорожного хозяйства федерального и регионального уровня; сведения и результаты проектной деятельности, осуществляемой в сфере дорожного хозяйства.

Первичное наполнение СКДФ информацией об автомобильных дорогах общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, а также местного значения обеспечивалось ФАУ «РОСДОРНИИ». Владельцы автомобильных дорог должны проверить и при необходимости внести изменения в информацию об автомобильных дорогах федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, предварительно загруженную в СКДФ, в части: характеристик автомобильных дорог и их участков; отображения автомобильных дорог и их участков на карте.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение порядка формирования и ведения Системы контроля за формированием и эффективностью использования дорожных фондов» обязывает владельцев автомобильных дорог производить актуализацию данных в СКДФ.

– Известно, что разработан законопроект в связи с внедрением системы взимания платы по технологии «свободный поток» на платных автомобильных дорогах РФ. Расскажите о нем.

– Законопроект касается внедрения действенной системы мер привлечения к административной ответственности пользователей за несоблюдение требований законодательства РФ о внесении платы за проезд по платной автомобильной дороге.   Законопроектом устанавливается ответственность за неуплату проезда по платным автомобильным дорогам (платным участкам автомобильных дорог). Ространснадзор наделяется полномочиями по привлечению пользователей к ответственности за нарушение правил внесения платы за проезд по платным автодорогам. Часть поправок направлена на обеспечение надлежащего технологического функционирования пунктов взимания платы с использованием технологии «свободный поток». Принципиально новым является подход к конструкции самой нормы – производство по делу об административном правонарушении прекращается, если плата внесена в срок, предусмотренный для оплаты административного штрафа. Это новый механизм, подтверждающий, что основная задача – не наказание, а формирование сознания необходимости соблюдения обязательных норм.

– О каких еще нормативных документах следует сказать?

– Необходимо отметить, что в 2020 году предстоит разработать, согласовать и внести 42 проекта федеральных законов, именно столько инициатив Минтранса России вошло в Правительственный план законопроектной деятельности. Важнейшим аспектом является и изменение процедуры – обязательное обсуждение на экспертной рабочей группе, а затем и на подкомиссии Правительственной комиссии по административной реформе.

Подготовлены предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу в отношении внедрения реестра новых и наилучших технологий, материалов и технологических решений повторного применения. Задача по созданию реестра новых и наилучших технологий и материалов выполняется с опережением. Прототип реестра создан и функционирует. Доля заключенных контрактов, в которых используются новые технологии, уже составляет 43% при плановом целевом показателе 10%.

Кроме того, в целях совершенствования нормативно–технической базы дорожного хозяйства, системы управления дорожным хозяйством, дорожных технологий, конструкций и материалов, повышения транспортно–эксплуатационных качеств автомобильных дорог и безопасности дорожного движения по состоянию на IV квартал 2024 года должны быть поэтапно разработаны и актуализированы не менее 130 новых технических требований и стандартов.

Также Минтранс подготовил проекты постановлений Правительства РФ, необходимых для финансового обеспечения реализации нацпроектов БКАД и КПМИ.

– Поддерживает ли Минтранс России предложения о внесении изменений в Закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», предусматривающих освобождение монотопливных транспортных средств на природном газе от оплаты проезда по платным дорогам по системе «Платон», а также распространение всех преференций, которые создаются для электротранспорта, на транспорт, работающий на природном газе?

– Скажу сразу: предложения об освобождении транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу более 12 тонн и работающих на природном газе, от платы при проезде по автомобильным дорогам федерального значения Минтрансом России последовательно не поддерживаются. Объясню, почему. Движение транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения допускается при условии внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам такими транспортными средствами. То есть основными факторами, оказывающими влияние на увеличенный износ дорожного покрытия, являются превышение общей массы и нагрузки на ось транспортного средства, при этом не имеет значения, какой вид топлива используется.

По действующему законодательству объем платы, взимаемой системой «Платон», в соответствии со статьей 179.4 Бюджетного кодекса РФ учитывается при формировании Федерального дорожного фонда и служит для обеспечения восстановления автомобильных дорог.

На наш взгляд, освобождение транспортных средств, работающих на природном газе, от внесения платы обеспечит косвенное субсидирование экологических мероприятий и развития рынка газомоторной техники за счет автодорожной отрасли и создаст излишнюю нагрузку на Федеральный дорожный фонд.

Что касается предложений об освобождении монотопливных транспортных средств на природном газе от оплаты проезда по платным дорогам, в настоящее время Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» заключены более полутора десятков соглашений на принципах государственно–частного партнерства по строительству, реконструкции, комплексному обустройству и последующей эксплуатации автомобильных дорог федерального значения на платной основе. В рамках реализации соглашений в платную эксплуатацию введены 1400 км скоростных автомобильных дорог, что позволило привлечь в дорожную отрасль страны более 200 млрд руб. частных инвестиций и обеспечить эксплуатацию таких дорог за счет внебюджетного финансирования.

Освобождение от взимания платы в отношении транспортных средств, использующих газомоторное топливо при движении по платным автомобильным дорогам, приведет к недополучению Государственной компанией доходов и, соответственно, к невозможности финансового обеспечения обязательств, которые оцениваются в размере до 20 млрд руб. ежегодно, в связи с чем могут возникнуть риск финансовой неустойчивости Автодора и необходимость дополнительного финансирования из федерального бюджета в эквивалентном размере.

– Внебюджетные источники финансирования – порядка 53% от общего объема – привлекаются и для реализации транспортной части Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года. Насколько, на ваш взгляд, эффективны существующие механизмы привлечения инвестиций?

– Действительно, внебюджетные инвестиции являются важной составляющей реализации КПМИ. Так, паспортом национального проекта КПМИ предусмотрено финансирование в размере более 7 трлн руб., из них средства внебюджетных источников – 3,7 трлн руб. (53,3% от общего объема финансирования КПМИ).

При этом по некоторым федеральным проектам внебюджетные инвестиции значительно превышают другие предполагаемые источники финансирования. Например, в рамках проекта «Железнодорожный транспорт и транзит» предполагаемый объем внебюджетных инвестиций составит 93% от общего объема финансирования федерального проекта (порядка 1,4 трлн руб.), а по проекту «Морские порты России» – 74% (почти 661,5 млрд руб.).

По предварительным оценкам, в 2019 году общий объем инвестиций в транспортный комплекс вырос на 14,3% и составил 2,4 трлн руб. Из них почти 63%, или 1,5 трлн руб., – внебюджетные средства. И уже можно говорить об успешных примерах реализации инвестиционных проектов в транспортной сфере, где существенную роль сыграло именно внебюджетное финансирование.

Например, из почти 202 км автодорог, которые введены в эксплуатацию в 2019 году Госкомпанией «Автодор», 188,5 км построены на условиях государственно–частного партнерства.

27 ноября прошлого года была открыта современная и долгожданная для многих трасса М–11 Москва – Санкт–Петербург протяженностью 669 км, построенная также на условиях ГЧП.

Правительством РФ одобрено начало реализации еще одного амбициозного проекта – скоростной автодороги Москва – Нижний Новгород – Казань, которая позволит в 2 раза сократить время в пути между городами и объединить Московскую, Нижегородскую, Казанскую и Самарско–Тольяттинскую агломерации.

Крупнейшим инфраструктурным проектом в гражданской авиации в 2019 году стал новый международный аэропорт «Гагарин» в Саратове. Проект стоимостью 22 млрд руб. реализован на основе ГЧП при участии Правительства РФ, правительства Саратовской области и компании «Аэропорты Регионов». Объем частных инвестиций составил 8,2 млрд руб.

На условиях концессионного соглашения продолжается реализация проекта Северного широтного хода.

В рамках федерального проекта «Морские порты России» в составе КПМИ прогнозируемый прирост портовых мощностей в 2019 году составит 26 млн тонн. Этот прирост дадут в том числе контейнерный терминал в Балтийске, глубоководный причал в морском порту Новороссийска, Таманский терминал навалочных грузов, перегрузочный комплекс в порту Восточный и другие.

Подобные крупные проекты имеют жизненно важное значение для отрасли и являются хорошим примером скоординированных действий на местах. Важно не сбавлять темп, наращивать динамику инфраструктурного строительства.

Таким образом, мы можем говорить об эффективности существующих методов привлечения инвестиций. Но мы не останавливаемся на достигнутом: продолжается работа по реализации плана действий по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25% их доли в валовом внутреннем продукте. Успешная реализация мероприятий этого плана позволит достичь среднегодового темпа роста инвестиций на уровне 7,5%.

– Какие предложения по совершенствованию законодательства готовит Минтранс России в части субсидирования магистральных, региональных и местных воздушных перевозок на Дальнем Востоке, в Арктической зоне и на территориях Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях?

– Должен сказать, что работа по совершенствованию программ субсидирования перевозок ведется Минтрансом постоянно. Так, постановлением Правительства РФ от 11.07.2019 № 883 внесены изменения в Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети (постановление Правительства РФ № 1242).

Изменения предусматривают:

– расширение перечня труднодоступных и удаленных населенных пунктов, что позволяет в приоритетном порядке включать в перечень субсидируемых маршруты в/из таких пунктов (включение 26 труднодоступных населенных пунктов, из них в отношении 8 населенных пунктов предусмотрены реконструкция/строительство в рамках федерального проекта);

– увеличение коэффициента удаленности и труднодоступности (с 1,25 до 1,8), применяемого при расчете субсидии авиаперевозчику, что стимулирует привлечение большего количества перевозчиков к участию в программе субсидирования. При этом в отношении аэропортов с низким пассажирооборотом (менее 100 тыс. пассажиров в год) коэффициент повышен до 2,1;

– установление полномочий субъектов РФ на повышение уровня тарифов на субсидируемые перевозки, осуществляемые с территории такого субъекта. Это позволит повысить эффективность программы субсидирования с учетом особенностей удаленных регионов, перевозки в которых являются для перевозчиков низкорентабельными;

– включение в приоритетном порядке в перечень субсидируемых маршрутов, реконструкция пункта отправления/назначения которых была реализована в рамках федерального проекта «Развитие региональных аэропортов и маршрутов», в целях синхронизации программ субсидирования авиаперевозок с мероприятиями по реконструкции аэропортов.

Также в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.11.2019 № 1466 в целях стимулирования авиаперевозчиков к участию в программе обеспечения доступности воздушных перевозок населению (постановление от 02.03.2018 № 215) в данные правила внесены изменения в части увеличения размера субсидий на перевозку одного пассажира и расширения перечня маршрутов с/на территорию Дальнего Востока за счет добавления еще 25 маршрутов.

Важной составляющей при обеспечении связанности региональной маршрутной сети являются местные перевозки, которые субсидируются из бюджетов субъектов РФ. По действующему законодательству организация транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ и осуществляется ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов. Ввиду ограниченных финансовых возможностей регионов местные перевозки длительное время находятся в состоянии стагнации, что негативно сказывается на качестве жизни и экономической активности населения, особенно в труднодоступных восточных и северных регионах.

По поручению Правительства РФ в целях поддержки развития местных перевозок Минтрансом России ведется разработка нормативных актов, предусматривающих предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов для обеспечения доступности и расширения маршрутной сети местных воздушных перевозок.

Ускорение развития кластера местных авиаперевозок позволит формировать фидерные потоки пассажиров к административным центрам субъектов РФ, превращая их в узловые региональные хабы, которые, в свою очередь, формируют устойчивые пассажиропотоки на региональных направлениях, подпитывающих авиасвязи регионов с крупнейшими федеральными аэропортовыми хабами, связанными между собой интенсивными магистральными пассажиропотоками.

– Что делает Минтранс России в рамках работы, связанной с «регуляторной гильотиной»?

– Минтрансом разработан соответствующий проект акта Правительства РФ и подготовлены модели новой структуры регулирования по видам транспорта, учитывающие требования в области транспортной безопасности, которые определяют обновленную систему государственного регулирования. Эти документы направлены на рассмотрение в рабочие группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» для обсуждения экспертами, представителями профессионального и предпринимательского сообщества.

В конце ноября прошлого года состоялись экспертные обсуждения моделей новой структуры регулирования в области автомобильного, городского наземного электрического и водного транспорта. Предложения министерства по формированию новой структуры регулирования для железнодорожного и воздушного транспорта будут рассмотрены участниками рабочих групп в ближайшее время.

Минтранс участвует в подготовке законопроектов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и «Об обязательных требованиях в РФ». В рамках данной работы предложено не распространять действие проектируемого федерального закона о системе государственного контроля в РФ на правоотношения по осуществлению отдельных видов государственного контроля.

Кроме того, Минтранс России по итогам совещаний с представителями бизнес–сообщества предлагает Правительству РФ рассмотреть вопрос о возможности сохранения действия отдельных нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, которые, по мнению экспертов, подтверждают свою актуальность и соответствие принципам «регуляторной гильотины».

При этом Минтранс разрабатывает проекты федеральных законов, которыми будут определены самостоятельные виды государственного контроля (надзора), их предметы и объекты, а также обновленная система обязательных требований в сфере транспортного комплекса.

Беседу вела
Татьяна ЛАРИОНОВА,
обозреватель «Транспорт России»