Одним из наиболее значимых событий прошедшего года для транспортной отрасли стало завершение первого этапа структурной реформы на железнодорожном транспорте. Подводя итоги данного этапа, в целом, можно констатировать выполнение основной части программных мероприятий, предусмотренных нормативными актами Правительства и законодательными актами Федерального собрания Российской Федерации.

На заседании Правительства Российской Федерации по вопросу о мерах по реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте 9 сентября 2004 года было отмечено, что структурная реформа на железнодорожном транспорте проводится в основном в соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте. Вместе с тем необходимо отметить отставание от сроков реализации отдельных мероприятий структурной реформы (создание условий для конкуренции в сфере грузовых и пассажирских перевозок, определение механизма финансовой поддержки пассажирских перевозок, введение отчетности по видам деятельности).

По вопросу реализации мероприятий первого этапа структурной реформы коротко напомню, что основной задачей данного этапа структурной реформы было формирование законодательных основ и проведение комплекса программных мероприятий, направленных на разделение функций государственного регулирования и хозяйственного управления на железнодорожном транспорте.

Что было сделано и каковы конкретные результаты данной работы?

В сентябре 2003 было создано ОАО «Российские железные дороги». 2004 год стал первым годом полноценной работы новообразованной государственной компании. При этом очень важно, что проведение структурной реформы не привело к снижению финансово-экономических показателей железнодорожного транспорта. При росте ВВП на 7,1%, грузооборот компании вырос в прошлом году на 8%, пассажирооборот - на 3,5%, средняя скорость доставки грузов увеличилась на 6%. Рост производительности труда в отрасли составил около 7%.

Получило дальнейшее развитие формирование конкурентной среды в сфере предоставления услуг подвижного состава. В 2004 году доля независимых частных компаний на этом рынке увеличилась до 30%.

В сфере реформирования государственного управления в прошедшем году основные преобразования были связаны с проведением административной реформы. Ее основным итогом стало формирование новой системы государственного регулирования развития железнодорожного транспорта. В частности, было упразднено Министерство путей сообщения Российской Федерации – орган, ранее отвечавший за проведение структурной реформы. Его функции были переданы Минтрансу. В качестве главного достоинства новой системы управления хотел бы выделить преодоление узкой отраслевой направленности в осуществлении государственных функций, позволяющих теперь увязывать перспективные сценарии развития железнодорожного транспорта с развитием других отраслей транспортного комплекса.

Накопленный при проведении реформы опыт позволил выявить отдельные недостатки, не затрагивающие, впрочем, самой идеологии процессов реформирования. В результате, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2004 года № 811 в Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте были внесены необходимые изменения.

Поэтому в настоящее время главной задачей Министерства транспорта Российской Федерации является мобилизация всех сил и ресурсов, необходимых для создания адекватного нормативного обеспечения процессов реформирования.

К настоящему времени уже приняты следующие постановления Правительства Российской Федерации, связанные со структурной реформой:

от 20 ноября 2003 года № 703 «Об утверждении Правил оказания услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования»;

от 2 марта 2005 года № 111 «Об утверждении Правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности»;

от 18 апреля 2005 года № 233 «О Правилах примыкания к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей общего и необщего пользования и закрытия железнодорожных путей общего пользования, в том числе малоинтенсивных линий и участков, и железнодорожных станций».

Вопрос о создании службы государственного контроля (надзора) федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (статья 20 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации») был решен в рамках осуществления административной реформы федеральных органов исполнительной власти. С созданием Федеральной службы по надзору в сфере транспорта актуальность принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации была утрачена.

Проекты постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Устава воинских железнодорожных перевозок», «О порядке компенсации убытков, понесенных владельцами инфраструктур, перевозчиками в результате осуществления отдельных перевозок железнодорожным транспортом в случаях возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных, предусмотренных законом случаях», «Об определении порядка приобретения, содержания и эксплуатации специальных вагонов для перевозок осужденных и перевозок лиц, содержащихся под стражей» направлены в установленном порядке в Правительство Российской Федерации (два последние из них с протоколами разногласий).

Идет активная работа по завершению процесса согласования еще четырех проектов постановлений с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Другим направлением нормотворческой деятельности Министерства транспорта Российской Федерации является анализ действующей законодательной базы в области железнодорожного транспорта. Практика применения законов, принятых в рамках структурной реформы железнодорожного транспорта, показала необходимость внесения изменений в ее отдельные положения.

Приведу в качестве примера ситуацию с законом «О железнодорожном транспорте». Одним из важнейших положений закона является принцип обеспечения недискриминационного доступа к услугам железнодорожной инфраструктуры общего пользования. Однако распространяется данный принцип только на перевозчиков. Вместе с тем, на железнодорожном транспорте пользователями услуг инфраструктуры являются не только перевозчики, но и операторы, владельцы подъездных путей, грузоотправители, владеющие собственным парком вагонов.

В этой связи необходимо также рассмотреть вопрос о причинах, по которым сегодня невозможна работа независимых перевозчиков. Проблема состоит в том, что ОАО «РЖД» не может сегодня оказывать перевозчикам эти услуги в связи с отсутствием лицензии на деятельность по оказанию услуг инфраструктуры по причине отсутствия порядка лицензирования данных услуг. В то же время встает вопрос о необходимости самого лицензирования. Ведь когда будет издано соответствующее постановление Правительства Российской Федерации и ОАО «РЖД» получит такую лицензию, никто, разумеется, не будет отзывать у ОАО «РЖД» эту лицензию в связи с тем, что на какой-то дороге допущены те или иные нарушения лицензионных требований. Таким образом, механизм лицензирования в данном случае не работает, а отсутствие лицензии является формальным основанием для ограничений по работе с независимыми перевозчиками.

В настоящее время Государственной Думой во втором чтении принят проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Указанный законопроект устанавливает следующий перечень видов деятельности на железнодорожном транспорте, подлежащих лицензированию:

• перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом;

• перевозки грузов железнодорожным транспортом;

• перевозки грузобагажа железнодорожным транспортом;

• погрузочно-разгрузочная деятельность, применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

• деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте (до 1 января 2006 года);

• деятельность по техническому обслуживанию и ремонту технических средств используемых на железнодорожном транспорте (до 1 января 2006 года);

• транспортировка грузов (перемещение без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожным выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути.

При этом из числа лицензируемых такой вид деятельности, как деятельность по оказанию услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта исключен.

Указанный подход к вопросам лицензирования на железнодорожном транспорте поддерживается Минтрансом России.

Аналогичным образом в серьезной проработке нуждается обоснованность применения различных штрафных санкций, предусмотренных Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

В целях дальнейшего совершенствования нормативно-правой базы железнодорожного транспорта в январе 2005 года в Минтрансе создана Рабочая группа по внесению изменений в федеральные законы «О железнодорожном транспорте» и «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», в которую вошли представители Минтранса, ОАО «РЖД», Ассоциации экспедиторов, Национальной ассоциации транспортников, ряда других некоммерческих объединений и частных операторских компаний.

Следующим направлением деятельности Минтранса России в области нормотворческой деятельности является комплексная ревизия актов Министерства путей сообщения. В настоящее время ОАО «РЖД», другие организации руководствуются актами МПС России, подавляющее большинство которых издано применительно к существовавшей прежде модели функционирования железнодорожного транспорта.

Эти акты не учитывают текущее состояние дел в отрасли, а их применение зачастую идет вразрез с законодательством о конкуренции и антимонопольным законодательством (в части исключительных прав железных дорог). Издание же новых актов затруднено нормами законодательства о техническом регулировании, в соответствии с которым обязательные правила к процессам перевозки могут устанавливаться техническими регламентами (в форме законов). Таким образом, налицо определенный правовой вакуум, преодоление которого возможно только с помощью качественной подготовки каждого акта, регулирующего те или иные аспекты деятельности железнодорожного транспорта.

Основной целью второго этапа структурной реформы железнодорожного транспорта является выделение отдельных видов хозяйственной деятельности путем создания дочерних и зависимых обществ ОАО РЖД. Здесь первоначально разработанная программа действий потребовала внесения ряда корректив, которые были подготовлены Минтрансом и утверждены Правительством в форме отдельных постановлений.

В частности, постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2004 г. № 810 вносит изменения и дополнения в устав ОАО «Российские железные дороги», утвержденный постановлением № 585 от 18 сентября 2003 г., и в целом направлено на расширение компетенции совета директоров ОАО «Российские железные дороги» в части управления его дочерними и зависимыми обществами.

Постановление № 811 направлено на устранение внутренних противоречий между целями структурной реформы и способами их реализации и конкретизирует формулировки отдельных положений постановления Правительства Российской Федерации от 18.05.2001 № 384, касающихся обособления самостоятельных структурных подразделений ОАО «Российские железные дороги», осуществляющих отдельные виды деятельности на железнодорожном транспорте.

Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте предусматривается два способа создания самостоятельных структурных подразделений ОАО РЖД в форме открытых акционерных обществ:

• путем учреждения вновь дочерних ОАО;

второй способ, - он в частности, предусмотрен для пассажирских перевозок дальнего следования, - путем реорганизации ОАО «Российские железные дороги» и выделения из ее состава Федеральной пассажирской компании, 100 процентов акций которой будут принадлежать Российской Федерации.

В течение 2004-2005 годов советом директоров ОАО «РЖД» рассмотрены и одобрены концепции реформирования ОАО «РЖД» в следующих сферах:

• производства и ремонта путевой техники;

• производства средств железнодорожной информатики и телемеханики;

• капитального ремонта грузовых вагонов и производства запасных частей для них;

• капитального строительства и проектно-изыскательских работ;

• научно-исследовательской и проектно-конструкторской деятельности;

• специализированных грузовых перевозок на базе имущества «Трансконтейнер» - филиала ОАО «РЖД»;

• специализированных перевозок грузов в изотермическом подвижном составе на базе имущества «Рефсервис» - филиала ОАО «РЖД»;

• пассажирского комплекса дальнего следования.

Реформирование пассажирского комплекса в пригородном сообщении осуществляется путем создания отдельных пригородных пассажирских компаний, исходя из условий функционирования пригородного сообщения в каждом конкретном регионе.

На заседаниях совета директоров ОАО «РЖД» в апреле 2005 года приняты решения о создании пригородных пассажирских компаний на Дальневосточной, Красноярской, Московской и Свердловской железных дорогах.

Концепция реформирования пассажирского комплекса дальнего следования ОАО «РЖД» одобрена на заседании совета директоров ОАО «РЖД» в марте текущего года. Кроме того, в целях доработки вопросов реформирования пассажирского комплекса дальнего следования советом директоров ОАО «РЖД» принято решение об образовании соответствующей комиссии совета директоров Общества.

В соответствии с положениями Концепции реформирования пассажирского комплекса дальнего следования предполагается в 2005 году наделить Федеральную пассажирскую дирекцию – филиал ОАО «РЖД» необходимым имуществом, а в 2007 году – создать Федеральную пассажирскую компанию.

Реализация Концепции реформирования пассажирского комплекса дальнего следования требует осуществления установленных законодательством длительных организационно-правовых процедур, предусматривающих разработку и принятие специального закона и других нормативных актов, а также решения задачи прекращения перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

В число проблемных вопросов, подлежащих приоритетному рассмотрению, входит развитие конкуренции на рынке грузовых перевозок. Для обеспечения выполнения задачи роста конкуренции в грузовых перевозках необходимо принятие ряда организационно-правовых решений, прежде всего Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

Показателем развития конкуренции на железнодорожном транспорте является увеличение доли парка приватных грузовых вагонов.

В настоящий момент на рынке грузовых перевозок активно развивается конкурентная среда внутри магистрального железнодорожного транспорта. Если раньше частные услуги ограничивались экспедиторской деятельностью, то сейчас лицензией на право деятельности в области железнодорожных грузовых перевозок обладают более 80 операторских компаний. Крупнейшие из них осуществляют перевозки грузов в собственном подвижном составе, остальные пользуются услугами аренды подвижного состава.

В целях развития конкуренции в секторе по ремонту грузовых вагонов, привлечения в него дополнительных инвестиций прорабатывается вопрос расширения производственной базы объектов локомотивного и вагонного хозяйства, передаваемой в создаваемые дочерние и зависимые общества ОАО «РЖД».

Необходимо также отметить, что в настоящее время законодательство в такой важной сфере как ценообразование на транспорте не носит необходимого системного характера. Имеют место различные методологические подходы к ценовому регулированию.

Нормативно-правовая база государственного ценового регулирования субъектов естественных монополий в области железнодорожного транспорта формируется на основе Федеральных законов «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «Транспортный устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» и постановлениями Правительства Российской Федерации о реформировании железнодорожного транспорта, которые создают базовое правовое поле, обеспечивающее как процесс реформирования железнодорожного транспорта, так и основы государственного ценового регулирования. Однако, федеральный закон о железнодорожном транспорте не содержит определения понятий «железнодорожные перевозки», «услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования», а также требуется уточнение порядка введения в действие тарифов на железнодорожном транспорте в соответствии с полномочиями федеральных органов исполнительной власти, определенных в результате реализации административной реформы.

Важнейшим условием реализации задач первого этапа структурной реформы железнодорожного транспорта явилось вступление в действие с 28 августа 2003 года нового Прейскуранта № 10-01 «Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», который снял ранее существовавшие барьеры, ограничивающие выход на рынок перевозок новых компаний, владеющих собственным подвижным составом.

Введение в действие Прейскуранта № 10-01 позволило создать экономические предпосылки для развития конкурентной среды на железнодорожном транспорте и условия для привлечения инвестиций в подвижной состав, позволило системно решать вопросы возмещения затрат перевозчиков, связанных с закупкой и эксплуатацией грузовых вагонов, и способствует дальнейшему развитию конкуренции в тех секторах рынка перевозок, где она действительно эффективна.

В целях осуществления контроля за формированием конкурентной среды в сфере пассажирских перевозок, выведенных из-под государственного регулирования, проводится ежемесячный мониторинг данных по комплексу сервисных услуг, оказываемых в вагонах повышенной комфортности.

С 2003 года введен График гибкого регулирования тарифов на перевозки пассажиров в дальнем следовании в зависимости от сезонного спроса населения на пассажирские перевозки. Введение указанного графика позволило потребителям снизить свои расходы на проезд за счет сезонного изменения тарифов и сократить убытки железных дорог от пассажирских перевозок.

На сегодняшний день является актуальной проблема определения критериев выделения конкурентных сегментов рынка транспортных услуг из сферы естественной монополии и, соответственно, форм либерализации тарифов в этих сегментах рынка. Данная проблема не раскрыта в нормативных правовых документах, не определены условия выделения конкурентных сегментов рынка транспортных услуг из сферы естественной монополии и не разработаны механизмы их реализации.

Также необходимо отметить, что с целью повышения эффективности государственного ценового регулирования субъектов естественных монополий в области транспорта необходимы координированные действия Федеральной службы по тарифам, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, а также субъектов регулирования на транспорте.

Начиная с ноября, было проведено три заседания комиссии, на которых рассматривались наиболее острые и проблемные вопросы структурной реформы на железнодорожном транспорте, в том числе, связанные с ее нормативным обеспечением и реализацией программы нормотворческой деятельности на 2003 – 2004 годы. При этом особое внимание было уделено:

• рассмотрению концепции формирования дочерних и зависимых обществ, в том числе хозяйственного общества, специализирующегося на перевозках контейнерных грузов - ОАО «Трансконтейнер» и хозяйственного общества по перевозкам изотермических грузов - ОАО «Рефсервис»;

• а также рассмотрению вопросов, связанных с реорганизацией ОАО «Российские железные дороги» и выделением из его состава Федеральной пассажирской компании для осуществления пассажирских перевозок дальнего следования

В рамках Межведомственной комиссии по вопросам реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте создана Рабочая группа по подготовке перечня нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное взаимодействие владельца инфраструктуры и перевозчика, под руководством Руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта.