– В настоящее время в сфере законодательного обеспечения отрасли созданы основы правовой базы для развития и управления транспортным комплексом, отвечающие новым социально-экономическим условиям, принят ряд основополагающих федеральных законов. Так, за предыдущие 15 лет было утверждено свыше 50 федеральных законов, разработанных министерством.

В последние годы общественные отношения в области экономики и государственного управления претерпели значительные изменения, которые коснулись в том числе транспорта и дорожного хозяйства. Все это выявило необходимость принятия новых отраслевых законов. Начиная с 2004 года принято свыше 30 федеральных законов, определяющих стратегию развития транспортного комплекса. В частности, в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства из шести базовых законов четыре приняты за последние пять лет:

• ФЗ от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», который определяет общие условия перевозок грузов, пассажиров, ручной клади и багажа автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом, а также обязанности перевозчиков и пассажиров и по-новому регулирует их взаимоотношения;

• ФЗ от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Им установлены единые правовые основы деятельности в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания, эксплуатации и использования автомобильных дорог, а также управления ими; классификации автомобильных дорог в РФ; компетенция органов государственной власти в дорожной сфере; создана четкая система прав и обязанностей организаций и граждан, участвующих в дорожной деятельности или использующих автодороги;

• ФЗ от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Цель данного закона – совершенствование системы управления дорожным хозяйством путем создания специального субъекта управления инвестиционно привлекательными автомобильными дорогами федерального значения. Они передаются в доверительное управление государственной компании для дальнейшего развития на основе концессионных механизмов с привлечением внебюджетных средств;

• ФЗ от 5 апреля 2009 г. № 47-ФЗ «О внесении изменения в ст. 4 ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения». Этим документом предусмотрено, что международные автомобильные перевозки опасных грузов, отнесенных согласно Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов к грузам повышенной опасности, осуществляются в соответствии со специальными разрешениями.

В сфере гражданской авиации из трех базовых федеральных законов за последние пять лет были приняты два:

• ФЗ от 21 марта 2005 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ в части осуществления мер авиационной безопасности». Этим законом введена дополнительная система мер по повышению уровня безопасности авиационных перевозок и противодействию терроризму на объектах транспорта. Кроме того, установлены дополнительные полномочия органов внутренних дел, касающиеся обеспечения авиационной безопасности;

• ФЗ от 14 марта 2009 г. № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». Необходимость принятия данного закона обусловлена правовым вакуумом в вопросе регистрации прав на воздушные суда, что сдерживает приток инвестиций в авиационную сферу и, как следствие, ведет к росту эксплуатационных расходов, а также замедляет темпы производства новых судов. Реализация закона позволит повысить число и надежность ипотечных и лизинговых сделок, обеспечить рост инвестиций в авиационную сферу, ускорить темпы изготовления новых воздушных судов, а также уменьшить число банкротств авиакомпаний.

За последние несколько лет также принят ряд федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в Воздушный кодекс РФ. В целях уточнения понятия «авиация общего назначения» принят ФЗ от 18 июля 2006 г. № 114-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс РФ». Закон от 1 декабря 2007 г. № 314-ФЗ «О внесении изменения в ст. 105 Воздушного кодекса РФ» вводит в законодательство о воздушных перевозках нормы об электронных билетах, использование которых необходимо для обеспечения конкурентоспособности российских перевозчиков.

В связи с усилением мер по борьбе с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации и актами терроризма был принят ФЗ от 4 декабря 2007 г. № 326-ФЗ «О внесении изменения в ст. 85.1 Воздушного кодекса РФ». Благодаря ему созданы правовые основы передачи персональных данных пассажиров воздушных судов, осуществляющих полеты в иностранные государства, в уполномоченные органы этих стран. В целях повышения ответственности перевозчика за вред, причиненный жизни и здоровью пассажиров воздушного судна, принят ФЗ от 4 декабря 2007 г. № 331 «О внесении изменений в Воздушный кодекс РФ». Закон предусматривает значительное увеличение размера возмещения, выплачиваемого в случае причинения вреда багажу пассажира и вещам, находящимся при нем, а также увеличивает сумму страхового возмещения, выплачиваемого родственникам пассажиров в случае их гибели, до 2 млн рублей. Федеральный закон от 25 октября 2006 г. № 168-ФЗ «О внесении изменения в ст. 12 ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» расширяет долю участия иностранных партнеров в уставном капитале авиационной организации.

Из четырех базовых федеральных законов, регулирующих деятельность морского и внутреннего водного транспорта, два были приняты с 2005 по 2009 год. Первым из них – ФЗ от 20 декабря 2005 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся создания Российского международного реестра судов (РМРС)» – созданы совершенно новые специальные таможенный и налоговый режимы для судов, подлежащих регистрации в образованном реестре. В частности, этот закон освобождает судовладельцев, зарегистрировавших свои суда в РМРС, от оплаты ввозной таможенной пошлины по импортируемым судам, налога на прибыль, налога на имущество, транспортного налога, налога на добавленную стоимость при импорте судов. При реализации судов, построенных на российских верфях, предусматривается применение нулевой ставки налога на добавленную стоимость. Взамен вышеперечисленных налогов судовладельцы должны оплачивать государственную пошлину за первичную регистрацию судна в реестре и за ежегодное продление регистрации.

Сейчас благодаря этому закону в российском реестре зарегистрировано 346 судов общим дедвейтом 1,44 млн тонн. Более того, наметилась тенденция регистрации в РМРС крупнотоннажных морских судов. Однако для достижения ощутимых результатов по привлечению флота под российский флаг потребуется еще некоторое время. Опыт зарубежных стран показывает, что данный процесс занимает не менее 3–5 лет. Это связано в первую очередь с тем, что отечественным судоходным компаниям необходимо погашать обязательства по кредитам, взятым в иностранных банках на постройку и приобретение нового флота.

Второй не менее важный закон – это ФЗ от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Он содержит значительное количество норм прямого действия и уже реализуется в морских портах. В частности, в соответствии с требованиями этого закона произведены переназначения капитанов портов, завершается процесс создания единых администраций морских портов, утверждены новые ставки портовых сборов, активизировался процесс заключения долгосрочных договоров аренды недвижимого имущества, проводится активная работа по установлению границ территорий и акваторий портов и др.

Отдельно хотелось бы отметить и то, что все три базовых федеральных закона в области железнодорожного транспорта также были приняты не так давно: ФЗ от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ», ФЗ от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», ФЗ от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

– Совершенствование нормативно-правовой базы является необходимым условием успешной реализации структурной реформы. Внесение комплексных изменений в федеральные законы «О железнодорожном транспорте в РФ» и «Устав железнодорожного транспорта РФ» – это не только мероприятия реформы, проводимой в отрасли, но и объективно назревшая потребность, обусловленная детальным анализом практики применения норм действующего законодательства и отношений, возникающих в процессе перевозки и оказания услуг на железнодорожном транспорте.

Семилетний опыт применения этих федеральных законов выявил необходимость не только уточнения либо упразднения отдельных правовых норм, но и закрепления новых положений, не нашедших отражения в действующих редакциях. В этой связи нами подготовлены два законопроекта: «О внесении изменений в ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», направленный на совершенствование рыночных отношений на железнодорожном транспорте (он уже внесен в правительство), и «О внесении изменений в ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ», который уточняет обязанности перевозчиков и владельца инфраструктуры на железнодорожном транспорте, корректирует ряд положений на основе сформировавшегося опыта работы организаций железнодорожного транспорта и пользователей его услуг.

В сфере реформирования пассажирского комплекса Программой структурной реформы предусмотрено создание на базе имущественного комплекса пассажирского хозяйства ОАО «РЖД» Федеральной пассажирской компании. Целью подготовки изменений в ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» является создание законодательной базы, позволяющей организовать эффективное управление и распоряжение имуществом железнодорожного транспорта, а также установить правовой режим отдельных объектов имущества железнодорожного транспорта.

– Анализ результатов реализации ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся создания Российского международного реестра судов» показал, что главной задачей сейчас является не возврат старых судов под российский флаг, а привлечение новых, с тем чтобы суда под нашим флагом воспринимались клиентурой морского транспорта как эталон качества и надежности. В связи с этим Минтрансом подготовлены предложения по дальнейшему нормативно-правовому совершенствованию налогового и таможенного режимов для отечественных судовладельцев, зарегистрировавших суда в РМРС, в части обеспечения условий поддержания конкурентоспособных фрахтовых ставок в конкурентной борьбе российских судоходных компаний за получение доступа к грузовой базе, а также стимулирования судовладельцев на обновление флота путем размещения заказов на отечественных верфях.

Несмотря на то что Кодекс внутреннего водного транспорта РФ также принят недавно, сегодня уже назрела необходимость пересмотреть целый ряд его положений. К примеру, в настоящее время в соответствии со ст. 23 Кодекса по внутренним водным путям РФ допускается плавание судов, зарегистрированных только под государственным флагом. Плавание судна под флагом иностранного государства может быть разрешено исключительно на основании решения правительства. В целях устранения административных препятствий при допуске иностранных судов на внутренние водные пути России необходимо внести изменения в п. 1 ст. 23 Кодекса.

Кроме того, в настоящее время в правительстве находится проект федерального закона «О внесении изменений в ст. 6, 41 и 58 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ», который был подготовлен Минтрансом. Его цели – создание эффективного механизма регулирования правоотношений в сфере тарифообразования на услуги по использованию ВВП (в том числе речных портов), а также совершенствование правовых основ государственного регулирования лоцманского обслуживания (в том числе осуществляемого негосударственными организациями), которое является важнейшим элементом обеспечения безопасности судоходства, предотвращения происшествий и защиты окружающей среды.

Будут внесены изменения и в ФЗ «О морских портах в РФ». Данные поправки направлены на исключение нормы, предусматривающей принятие порядка уничтожения или обезвреживания опасных грузов, а также на совершенствование регулирования отношений в области охраны в морских портах. Определенные коррективы мы собираемся внести также в Кодекс торгового мореплавания, они позволят совершенствовать правовое регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов в данной сфере.

– В настоящее время отрасль остро нуждается в ряде федеральных законов. В частности, в ФЗ «Об основах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок в РФ». Важность правового регулирования данного вида деятельности обусловлена тем, что оно охватывает более 85% перевозок пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом, что делает его важнейшим элементом в системе жизнеобеспечения страны. Транспортники России с нетерпением ждут принятия указанного закона. Его проект был принят Государственной думой РФ в первом чтении в июле 2007 года.

Другой крайне необходимый закон – это ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», который предусматривает усиление административной ответственности иностранных перевозчиков за нарушение порядка осуществления международных автомобильных перевозок.

В перечень необходимых отрасли нормативно-правовых актов входит также Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта общего пользования. Данный законопроект устанавливает особенности правового регулирования дисциплины труда работников, непосредственно связанных с движением подвижного состава, и правила поведения, трудовые обязанности, меры дисциплинарного воздействия в случае нарушений, а также виды поощрений. Напомню, законопроект принят в первом чтении в марте 2007-го.

К этому списку можно отнести и Устав о дисциплине работников морского транспорта, и Устав о дисциплине работников внутреннего водного транспорта. Необходимость разработки этих документов вызвана тем, что дисциплина работников водного транспорта, их организованность при выполнении трудовых обязанностей служат гарантией устойчивой работы и обеспечения безопасного функционирования морского и речного транспорта. Законопроекты приняты в первом чтении в октябре 2009 года.

И, конечно, закон «О прямых смешанных (комбинированных) перевозках». В настоящее время отдельные вопросы, связанные с перевозками в прямом (смешанном) сообщении, находят отражение в некоторых транспортных уставах и кодексах, но характер содержащихся в них норм не позволяет говорить об их системности и способности играть роль правовых основ в данной области перевозок. Назрела объективная необходимость разработки и принятия отдельного закона по вопросам перевозки пассажиров, багажа, грузов и грузобагажа различными видами транспорта по единому транспортному документу, оформленному на весь путь следования начальной транспортной организацией. Отсутствие норм, содержащих основные принципы взаимодействия организаций различных видов транспорта, не дает возможности полноценно развиваться такому перспективному виду сообщений, как интермодальные перевозки, существенно влияет на формирование и развитие международных транспортных коридоров. Все эти проблемы должен решить новый законопроект.

В целом сегодня Минтранс работает над подготовкой 36 различных законопроектов, среди них – «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда пассажирам». Отсутствие законодательно установленного механизма предварительных компенсационных выплат не позволяет перевозчикам производить их даже в тех случаях, когда пострадавшие в них остро нуждаются. В результате во многих случаях расходы, которые могли бы взять на себя страховые компании, приходится относить на федеральные и региональные бюджеты. Основной целью документа является защита интересов пассажиров путем обеспечения гарантированного возмещения вреда, причиненного при перевозке, независимо от вида транспорта и характера перевозки, и обеспечение непрерывности страховой защиты пассажира на протяжении всего маршрута следования, включая перевозку несколькими видами транспорта.

Также в этом списке находятся законопроекты «Об организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения в РФ», «О высокоскоростном железнодорожном транспорте», «Об обязательном страховании рисков при перевозках железнодорожным транспортом грузов, в том числе опасных грузов» и др. Кроме того, министерство сейчас проводит работу по подготовке свыше 90 проектов нормативных правовых актов правительства РФ, из которых более 50 разрабатывается в целях реализации принятых ФЗ, таких как «О морских портах в РФ», «О транспортной безопасности», «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» и т. д.