Выступление директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации, геодезии и картографии Минтранса России К.К.Руппеля на 2-й международной конференции "Крылья России" 21 октября 2004 г. "О государственной политике в области гражда
20 октября 2004, 20:00
Выступление директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации, геодезии и картографии Минтранса России К.К.Руппеля на 2-й международной конференции "Крылья России" 21 октября 2004 г.
О государственной политике в области гражданской авиации
Уважаемые дамы и господа, коллеги, товарищи !
Выступление по вопросу государственной политики в области гражданской авиации на такой не просто профессиональной, а на – высоко – профессиональной конференции по воздушному транспорту – задача, прямо скажем, не из легких. Тому есть несколько причин. Я назову – две.
Во-первых, присутствующие в этом зале руководители и топ-менеджеры авиационного сообщества (в том числе – мирового авиационного сообщества), полагаю, хорошо знают совсем "свежие" правительственные документы, в которых политика в области транспорта сформулирована, причем сформулирована более, чем конкретно, и, вероятно, нет большого смысла в том, чтобы здесь еще раз излагать их содержание.
Во-вторых, хорошо известно, что от правильных документов (законов, постановлений, концепций, программ) до правильных отношений, а если выразиться точнее, то я бы сказал – до правильных ПРАВОотношений – дистанция настолько не прямая и не близкая, что многие энтузиасты сходят с этой дистанции, так и не дождавшись "финиша". А чаще всего (и это нам тоже хорошо известно) мы вместо финиша опять встаем на линию "старта", т.е. обсуждаем необходимость разработки очередной концепции, программы и т.д.
Поэтому в своем выступлении я хочу привлечь ваше внимание не столько к последним руководящим документам о государственной политике в области гражданской авиации, сколько – к проблемам выработки этой политики и, что не менее важно – к проблемам ее реализации.
Уважаемые коллеги!
(1) Потребность в административной реформе, как известно, возникла в том числе и из признания того факта, что верхние эшелоны государственного управления оказались перегружены, а зачастую просто парализованы колоссальным объемом текущих вопросов, требующих немедленного решения и не всегда позволяющих отслеживать долгосрочные последствия этих решений. Для решений, принятых в свое время по стратегическим вопросам развития гражданской авиации и закрепленных, например, в Основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, не было создано эффективных механизмов их актуализации, в то время как потребность в такого рода механизмах очевидна, ведь жизнь – не стоит на месте. Сегодня, когда функции выработки политики, т.е. определения стратегических целей развития и путей их достижения, отделены от функций исполнения и контроля (я имею в виду новую структуру федеральных органов исполнительной власти), когда появилась возможность в значительной степени сосредоточиться на решении именно этих задач, проявилась и серьезная потребность в глубоком объективном анализе реального положения дел.
Так вот, проблема № 1, как я ее понимаю, лежит именно в этой плоскости. У нас нет инструментов такого анализа. Нам эти инструменты нужно создавать. Если говорить конкретно – нам нужно найти эффективные формы экспертной и информационно-аналитической поддержки принятия решений, создать постоянно действующие механизмы разработки совместных проектов бизнеса и государства, осуществляемых на основе взаимной ответственности и взаимного интереса.
Только на основе серьезной экспертной и информационно-аналитической поддержки можно разработать комплекс национально значимых проектов развития гражданской авиации. Эти проекты должны быть скоординированы друг с другом и взаимодополняемы. Представляется, например, очевидным, что создание сети опорных аэропортов (в том числе – хабов) не может происходить без параллельного анализа федеральной и региональных маршрутных сетей, а этот анализ, в свою очередь, должен нас подвести к объективному определению потребностей отрасли в воздушных судах различных типов и к выработке четкой позиции по отношению к национальной авиастроительной промышленности. Точно так же программы развития авиации общего назначения будут гораздо более эффективны, если обеспечение интересов развития АОН будет одним из проектов реформы системы аэронавигационного обслуживания и т.п.
(2) Сегодня Минтрансом России сформулированы стратегические цели развития транспортной системы (в том числе гражданской авиации). Этих целей - пять:
-
Первая стратегическая цель - “связность” - развитие современной, развитой и эффективной транспортной инфраструктуры;
-
Вторая стратегическая цель - “мобильность” - повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения;
-
Третья стратегическая цель - “транзит и экспорт” - повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны;
-
Четвертая стратегическая цель - “безопасность” - повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы;
-
Пятая стратегическая цель - “инвестиции” - улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений в транспортном комплексе.
Для достижения этих целей нам потребуется переработка существующих целевых программ, и разработка новых, причем в организации этой работы важно учесть имеющийся отрицательный опыт.
Задачи совершенствования методологии разработки и реализации федеральных целевых программ сформулированы в Концепции бюджетной реформы. Хочу в этой связи обратить ваше внимание на постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. В этом документе прямо отмечается, что "цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения". Система федеральных целевых программ будет совершенствоваться, в том числе и путем преобразования существующих ФЦП в ведомственные целевые программы, которые также должны иметь четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
В этой связи я считаю необходимым сформулировать проблему № 2 – у нас пока что нет инструментов, которые позволяют оценить обоснованность и эффективность финансовых затрат на реализацию этих программ. Эти инструменты также надо создавать совместными усилиями общества (в первую очередь – бизнеса) и государства.
Переход к программно-целевым методам планирования (в том числе – бюджетного планирования) это – одно из принципиальных направлений совершенствования деятельности всей системы федеральных органов исполнительной власти. Эту бюджетную реформу я бы выделил, как одну из важных черт нынешней государственной политики (в том числе и в области гражданской авиации).
Сформулирована в прямой постановке задача – обеспечить прямую взаимосвязь между целями и приоритетами государственной политики, функциями (направлениями деятельности) государственных органов по достижению этих целей, их ресурсным (бюджетным) обеспечением и результатами деятельности государственных органов. Нам предстоит научиться формировать бюджет на основе четко сформулированных целей и планируемых результатов реализации государственной политики. Этого мы делать пока не умеем.
(3) Одним из важных направлений деятельности Минтранса по реализации Транспортной стратегии России является выстраивание качественно нового формата сотрудничества между государством и бизнесом, основанного на прозрачности и открытости отношений, балансе общественных и коммерческих интересов. Совершенствование механизмов финансирования проектов в области развития транспортной инфраструктуры предполагает повышение эффективности использования бюджетных средств и развитие практики привлечения средств частных инвесторов. Основным инструментом соединения частных и государственных ресурсов при реализации инфраструктурных проектов является институт государственно-частного партнерства (ГЧП).
Ровно две недели назад (7 октября), состоялось заседание Правительства, на котором специально рассматривались вопросы "совершенствовании механизмов финансирования проектов в области транспортной инфраструктуры". В ходе обсуждения этих вопросов было в очередной раз подчеркнуто, что развитие транспортной системы России с ее географическими особенностями это – больше, чем экономическая задача.
В области гражданской авиации заслуживает внимания сделанный акцент на необходимости "модернизации и развитии аэропортовой инфраструктуры России" как одного из стратегических приоритетов. Как было сказано, "важнейшим шагом в этом направлении является создание сети высокотехнологических пересадочных узлов (хабов), способных в долгосрочной перспективе выполнять функции узловых аэропортов". Говорилось и о том, что для решения всех этих проблем – "нам необходима концентрация организационных, интеллектуальных, частных и государственных ресурсов".
Про необходимость концентрации ресурсов было сказано очень правильно и точно, только мне хочется обратить ваше внимание на то, что эта "необходимая концентрация" – есть не решение задачи, а, по моему мнению, – формулирование проблемы № 3 – как, какими путями и средствами добиться этой самой концентрации "организационных, интеллектуальных, частных и государственных ресурсов".
Институт государственно-частного партнерства, если мы не найдем конкретных средств для его реализации, также превратится в пустые декларации о намерениях и выродится в модное, ничего не значащее выражение. Об этом, кстати говоря, тоже говорил Председатель Правительства. Конкретно было сказано так: "Чтобы этого не произошло, нужно проработать четкие критерии отбора конкретных проектов. Если таких критериев не будет, то "может сложиться ситуация, когда начали копать и все деньги закопали в самом начале". Здесь опять же самое время вспомнить о необходимости организации серьезной экспертной и информационно-аналитической работы.
Применительно к вопросу о государственно-частном партнерстве, как форме сотрудничества государства и бизнеса, мне представляется очень важным отметить и следующий аспект.
Когда мы говорим о концентрации "организационных, интеллектуальных, частных и государственных ресурсов" в форме государственно-частного партнерства, то в основном в первую очередь обсуждаются вопросы, так сказать, материального производства. На заседании Правительства 7 октября также речь шла о том, что основными типами объектов государственно-частного партнерства в гражданской авиации являются строительство или модернизация, управление и содержание взлетно-посадочных полос, аэродромных объектов или аэропортовых комплексов, а также комплексное развитие и управление в аэропортах.
Однако, не менее важно использовать институт государственно-частного партнерства и в другой исключительно важной сфере – в сфере разработки стандартов и правил гражданской авиации.
Уверен, что вам, уважаемые коллеги, хорошо известно, что в настоящее время доминирующей международной практикой является формирование специализированных организаций по выработке стандартов и правил, совместно финансируемых государством и бизнесом. Появление подобных организаций существенно уменьшает необходимую численность разработчиков нормативных актов, являющихся служащими министерств и ведомств. Разработка норм и правил силами только госчиновников становится исключением, а не правилом.
Классическим примером создания государственно-частного партнерства в области стандартизации является Радиотехническая комиссия по аэронавтике (США) - организация, вырабатывающая нормы и правила для организации воздушного движения, которая включает в себя 250 правительственных, промышленных и академических организаций США и всего мира. Фактически, названная комиссия является на сегодня основным разработчиком системы стандартов, по которой строится система "свободного полета". Вот какой опыт нам было бы полезно изучить и постараться использовать.
Завершая свои рассуждения на тему государственной политики в области гражданской авиации, я хотел бы вернуться в начало и еще раз подчеркнуть, что одна из наших главных задач, как я ее понимаю, это – создание постоянно действующих механизмов экспертной и информационно-аналитической поддержки принятия решений и контроля за их реализацией. Только в том случае, если мы будем иметь эффективные механизмы такого рода, мы сможем наконец не перечислять из года в год одни и те же проблемы и боли нашей гражданской авиации, а перейти к настоящей работе по ее развитию.
Мне представляется важным своим выступлением способствовать тому, чтобы тот высокопрофессиональный разговор о развитии рынка воздушных перевозок, который, уверен, состоится на конференции, способствовал формированию действительной повестки дня нашей гражданской авиации.
Благодарю за внимание.