Тезисы доклада заместителя директора
Департамента управления кадрами и сопровождения специальных программ Минтранса России Кокорева Игоря Генриховича
на заседании Круглого стола "Транспортная безопасность – составная часть Транспортной стратегии Российской Федерации"
(3 августа 2004 г.)

"Система транспортной безопасности – составная часть Транспортной стратегии России"

Уважаемые коллеги!

Целью проведения нашего сегодняшнего Круглого стола является продолжение и активизация мероприятий по выстраиванию единой централизованной системы организации и управления транспортной безопасностью, как неотъемлемой и важной составляющей части одобренной Государственным Советом и Правительством России Транспортной стратегии Российской Федерации.

При этом в Транспортной стратегии отмечено, что изменение геополитической ситуации и позиционирования России в мировом сообществе выдвигают новые требования к транспорту и его безопасности, как элементу системы национальной безопасности. Особо подчеркивается, что в традиционной системе обеспечения безопасности транспортного процесса особую значимость приобретает комплекс мер по усилению его антитеррористической защищенности.

Констатируется, что действующая государственная система мер по организации и проведению антитеррористических мероприятий на объектах транспорта, а также по созданию средств защиты персонала, пассажиров, имущественного комплекса и среды обитания в случаях чрезвычайных происшествий на транспорте или в его окружении пока несовершенна и должна развиваться адекватно существующим террористическим угрозам, международным нормам и обязательствам России в этой области.

Стратегия определяет, что обеспечение безопасности функционирования транспорта является важнейшей сферой ответственности государства.

Государственное управление и регулирование в области обеспечения безопасности предполагается строить на принципах:

• нормативного правового гарантирования государством функционирования и развития систем обеспечения безопасности на транспорте;

• распространения государственного контроля и надзора в области безопасности на владельцев транспортных средств, транспортных организаций любых форм собственности и видов деятельности;

• обеспечения адекватности применяемых мер и процедур, в том числе санкций (наказаний), степени общественной опасности нарушений установленных норм и правил;

• координации действий всех заинтересованных структур по обеспечению антитеррористической безопасности на транспорте;

• формирования единых подходов к профессиональному отбору, подготовке и переподготовке работников транспортной сферы.

Смысл и значение указанного заключаются в том, что участие государства в обеспечении транспортной безопасности еще долгое время не будет являться избыточным, а сама эта функция не может быть переложена только на хозяйствующие субъекты. Не случайно, в своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин определил развитие транспортной инфраструктуры как одну из наиболее значимых задач, подчеркнув при этом, что государство еще длительное время будет контролировать этот процесс. Примечательно также, что в целом в ходе своего выступления Президент шесть раз в различном контексте обращался к теме безопасности.

Под выстраиваемой системой организации и управления транспортной безопасностью мы понимаем совокупность государственных и иных органов и организаций, а также их должностных лиц, наделенных властными полномочиями и призванных поддерживать необходимый уровень антитеррористической защищенности объектов транспорта, пользующихся его услугами граждан, а также работников отрасли.

В широком смысле, указанная система должна представлять собой отработанный механизм обеспечения транспортной безопасности, который кроме субъектов этой деятельности должен иметь нормативно-правовую, организационную, научную и финансово-ресурсную составляющие.

Вместе с тем в Транспортной стратегии не расшифровывается субъектный состав системы обеспечения безопасности и не употребляется сам термин "транспортная безопасность", который вынесен в название сегодняшнего Круглого стола.

Не упоминается о транспортной безопасности (или безопасности на транспорте) в прямой постановке ни в Концепции национальной безопасности РФ, ни в Законе "О безопасности" 1992 года. В действующих транспортных кодексах и законах содержатся лишь отдельные нормы обеспечения авиационной безопасности, безопасности дорожного движения, мореплавания, судоходства, безопасности гидротехнических сооружений и т.д. То есть имеется отраслевой, несистемный подход к вопросам транспортной безопасности.

Впервые указанный термин приобрел юридическое значение в качестве обобщенного понятия 11 июня т.г., когда постановлением Правительства РФ № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» обеспечение транспортной безопасности было определено одним из основных направлений, по которым Министерство транспорта самостоятельно осуществляет нормативно-правовое регулирование, а также разрабатывает и вносит в Правительство РФ и Администрацию Президента России проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Представляется, что внимание Министерства к этому вопросу очень важно, поскольку в условиях интеграции всех видов транспорта в единую систему, структурирования органов управления транспортом и взаимодействия с хозяйствующими субъектами, должны интегрироваться и унифицироваться требования к обеспечению транспортной безопасности, приводиться к единому пониманию соответствующая терминология и понятийный аппарат.

К сожалению, пока существует только научно-приближенное определение понятия транспортной безопасности, выработанное на научно-практической конференции, проведенной Минтрансом совместно с МВД России в ноябре прошлого года. В соответствии с рекомендациями этой конференции под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности транспортного комплекса страны, при котором обеспечивается устойчивое функционирование и развитие отрасли, полное и своевременное удовлетворение потребностей экономики и населения в безопасных перевозках в данный момент и на длительную перспективу.

На третьей международной научно-практической конференции "Терроризм и безопасность на транспорте", проводившейся в Москве в марте 2004 года, под системой транспортной безопасности предложено понимать комплекс мер и средств, включающий технические средства, ограждения, сооружения, специализированные службы и подразделения охраны, правоохранительные органы, нормативные наработки и организационные меры, определяющие состояние защищенности жизни и здоровья людей (персонала и пассажиров), имущества собственников, объектов транспорта, путей сообщения, транспортных средств и транспортного оборудования от имеющихся угроз.

Думается, что в сегодняшнем обсуждении и в итоговом документе Круглого стола мы попытаемся скорректировать наше общее представление об указанных понятиях и выстраиваемой системе мер и средств.

Сегодня понятие транспортной безопасности должно наполниться новым содержанием, соответствующим имеющимся угрозам, отвечающим целям и задачам административной реформы, обновленной структуре и функциям органов управления транспортом.

Важно отметить, что эту работу нам не придется начинать с чистого листа. Многое уже сделано. Сейчас наша задача заключается в том, чтобы еще раз наиболее полно определить: что должна представлять собой система транспортной безопасности и какова роль в ее обеспечении преобразованного Министерства транспорта России, подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, других предприятий и организаций транспортной сферы.

Что касается состава субъектов указанной системы, то в докладе рабочей группы Президиума Государственного Совета РФ "О транспортной стратегии Российской Федерации" справедливо отмечается, что реализация Транспортной стратегии не может быть предметом заботы одних только органов управления транспортом. Среди проблем и вызовов, стоящих перед транспортной системой, нет практически ни одного, который мог бы рассматриваться как "чисто внутренний вопрос" транспорта. Успешная реализация Транспортной стратегии требует сотрудничества всех ветвей власти, бизнеса и различных слоев общества.

В первую очередь нам хотелось бы определиться с разграничением функций обеспечения транспортной безопасности в своем ведомстве.

В порядке информации хочу напомнить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 Министерству транспорта подведомственны одна федеральная служба (по надзору в сфере транспорта) и пять федеральных агентств:

• агентство воздушного транспорта;

• дорожное агентство;

• агентство железнодорожного транспорта;

• агентство морского и речного транспорта;

• агентство геодезии и картографии.

Приказом Министра транспорта от 16 июня 2004 г. № 4 утверждена структура центрального аппарата Министерства, в которую вошли 10 департаментов. Это департаменты:

• государственной политики в области гражданской авиации, геодезии и картографии;

• государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта;

• государственной политики в области железнодорожного, морского и речного транспорта;

• международного сотрудничества;

• правового обеспечения и законопроектной деятельности;

• развития инфраструктуры и инвестиций;

• структурного реформирования;

• управления делами;

• управления кадрами и сопровождения специальных программ;

• департамент финансов.

В этой структуре мы видим центральным звеном выстраиваемой системы роль отдела транспортной безопасности Департамента управления кадрами и сопровождения специальных программ Минтранса России. Этот отдел будет организовывать осуществление правоустанавливающих функций Министерства в области транспортной безопасности, в том числе:

1. выработку государственной политики и норм правового регулирования в сфере деятельности по обеспечению безопасности на воздушном, железнодорожном, морском, речном, автомобильном, городском пассажирском (в т.ч. метрополитене) транспорте и объектах дорожного хозяйства;

2. координацию и контроль деятельности управления транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и соответствующих подразделений (или должностных лиц) Федеральных агентств, а также ФГУП «Ведомственная охрана Минтранса России» и образуемого ФГУ «Служба транспортной безопасности» по обеспечению безопасности объектов транспорта;

3. участие в формировании и проведении экономической, тарифной и инвестиционной политики Министерства в целях обеспечения системы организации и управления безопасностью на всех видах транспорта;

4. обоснование объемов и направлений бюджетного и внебюджетного (фондового) финансирования в области обеспечения безопасности на всех видах транспорта;

5. взаимодействие с международными организациями по вопросам транспортной безопасности, участие в разработке межправительственных и межведомственных соглашений в этой области.

Следующим звеном в этой системе являются структуры обеспечивающие правоприменение выработанных Минтрансом России (отделом транспортной безопасности Департамента управления кадрами и сопровождения специальных программ) норм и правил. Таковыми могут быть вышеуказанные подразделения (или должностные лица) подведомственных Федеральных агентств, ФГУП «Ведомственная охрана Минтранса России», ФГУ «Служба транспортной безопасности», а также, как видится, в части касающейся, соответствующие службы безопасности транспортных предприятий, сотрудничающие с ними частные охранные предприятия и т. д. (это нужно будет нам вместе еще раз продумать и проработать).

В частности представляется, что ФГУП «Ведомственная охрана Минтранса России» будет выполнять функции по организации внешней охраны объектов всех видов транспорта, в том числе согласно правоустановленным нормам решать данный вопрос через взаимодействие с другими субъектами охранной деятельности.

ФГУ «Служба транспортной безопасности» будет выполнять функции по оказанию соответствующих услуг в области обеспечения безопасности на транспорте, а именно:

1. исполнять федеральные и международные требования, стандарты, нормы и процедуры безопасности (например, досмотр пассажиров и багажа) на объектах всех видов транспорта и дорожного хозяйства;

2. проводить совместно с организациями и предприятиями транспорта всестороннюю оценку диверсионно-террористической уязвимости транспортных объектов и средств;

3. осуществлять сертификацию и аттестацию организаций и лиц, привлекаемых для обеспечения транспортной безопасности, а также готовить специалистов в этой области;

4. вести государственный реестр объектов транспортного комплекса, подлежащих защите.

Замыкающим звеном должно стать Управление транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которое будет контролировать и надзирать за адекватностью исполнения правоприменителями установленных норм и процедур по обеспечению безопасности объектов транспорта, а также разрабатывать индивидуальные правовые акты в соответствии со своей компетенцией или согласно право установленных норм решать данный вопрос через взаимодействие с другими субъектами охранной деятельности.

Пользуясь предоставленной мне возможностью, обращаюсь к руководителям перечисленных федеральных органов исполнительной власти и структурных подразделений центрального аппарата Министерства с просьбой уделить особое внимание участию своих представителей в решении вопросов обеспечения транспортной безопасности.

Вместе с тем хочу еще раз отметить, что функция выстраивания системы транспортной безопасности является универсальной, сквозной для отрасли и не может быть полностью возложена на малочисленный отдел транспортной и информационной безопасности, созданный в структуре Департамента управления кадрами и сопровождения специальных программ. На это подразделение возлагается лишь организация выработки государственной политики и нормативного правового регулирования в этой сфере деятельности, что уже само по себе немаловажно.

Следует отметить, что к началу административной реформы в аппарате прежднего Министерства транспорта уже был сформирован и начал функционировать Департамент транспортной безопасности, который, к сожалению, в рамках реформирования был преобразован в отдел. Вместе с тем, предстоящий объем работы в этой области является таким значительным, что, на наш взгляд, может быть придется вернуться к рассмотрению этого вопроса. В любом случае в ближайшей перспективе предстоит сформировать вертикаль управления силами и средствами обеспечения транспортной безопасности как на федеральном, так и на территориальном уровнях.

Уважаемые коллеги! Центральным элементом создания системы транспортной безопасности видится разработка Концепции обеспечения транспортной безопасности и ее нормативной правовой базы. От того, насколько четко будут отражены и регламентированы в нормативных правовых актах задачи, функции, полномочия субъектов, направления и процедуры обеспечения безопасности транспортного процесса, во многом зависят дальнейшие результаты нашей работы. Ведь цена любой нашей недоработки будет измеряться человеческими жизнями!

Здесь необходимо учитывать, что все угрозы безопасности, в том числе транспортной, действующее федеральное законодательство подразделяет на природные, техногенные и социальные, главным образом террористические.

Действия различных субъектов по предупреждению, минимизации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на транспорте природного и техногенного характера уже в достаточной мере урегулированы нормативными правовыми актами разного уровня. В определенной мере регламентирована деятельность по возмещению ущерба и привлечению виновных к уголовной и административной ответственности за нарушения общих требований безопасности на транспорте. Однако меры по предупреждению незаконного вмешательства в деятельность транспорта, особенно антитеррористические мероприятия, определены федеральным законодательством в самых общих чертах. Не случайно, в Транспортной стратегии сказано, что традиционный императив безопасности транспортного процесса дополняется требованием обеспечения антитеррористической безопасности.

Кое-что в этом направлении уже делается. Разработаны, в частности, проект федерального закона "О защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства", ряд межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов.

Подлежат конкретизации и корректировке нормы Федерального закона 1998 года "О борьбе с терроризмом". Например, во-первых, в соответствии со ст. 6 этого закона федеральные органы исполнительной власти участвуют в борьбе с терроризмом в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Однако такие, ранее самостоятельные, субъекты этой деятельности, как МПС России, Минтранс России и Федеральная служба геодезии и картографии России, в результате административной реформы объединены в единое Министерство транспорта. Следовательно, требуется и нормативная консолидация их компетенции в этой сфере. Кроме того, подлежит изменению Перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660.

Во-вторых, в настоящее время система субъектов противодействия терроризму на транспорте, с одной стороны, получила необходимую интеграцию, что, безусловно, положительно, с другой стороны, возник ряд проблемных вопросов. Например, крупнейшее в России ОАО "Российские железные дороги", являясь хозяйствующим субъектом, по смыслу ст. 9 Закона должно лишь оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом. Полагаем все же, что в сфере противодействия терроризму оно разделит с государством социальную ответственность перед обществом. Совместное инвестирование в транспортную безопасность финансовых средств государства и коммерческих структур может служить эффективной формой государственно-частного партнерства. К тому же ОАО "РЖД" и так не экономит на безопасности, которая, как известно, не бывает дешевой.

Представляется, что эти и другие "узкие места" и пробелы правового регулирования в сфере обеспечения транспортной безопасности должны быть устранены или восполнены принятием федерального закона "О транспортной безопасности" и конкретизирующими его ведомственными правовыми актами. Это позволит сформировать правовые и организационные основы противодействия незаконным актам, угрожающим безопасности транспорта, унифицировать нормы, регулирующие вопросы транспортной безопасности для различных видов транспорта, привести российское законодательство в этой сфере в соответствие с международными правовыми актами и обязательствами России. С принятием закона отпадет необходимость в тиражировании законодательных актов с одинаковой сущностью по всем видам транспорта, а будет лишь целесообразным, в случае необходимости, его конкретизация дополнительными ведомственными правовыми актами применительно к особенностям отдельных видов транспорта.

Я не буду подробнее останавливаться на этом вопросе, поскольку программой нашего Круглого стола как раз и предусмотрено дальнейшее рассмотрение проблем нормативного правового обеспечения транспортной безопасности. Отмечу лишь, что в начале текущего года прежним Минтрансом уже объявлялся конкурс на разработку указанного законопроекта, было подготовлено техническое задание на выполнение соответствующей научно-исследовательской работы, выделены необходимые денежные средства. К сожалению, на время структурных преобразований, начатых в рамках административной реформы, эти мероприятия были приостановлены.

Говоря об организационной основе системы обеспечения транспортной безопасности, необходимо иметь в виду, что центральный аппарат Минтранса России в результате административной реформы стал своеобразным «политическим центром», призванным вырабатывать государственную политику в установленной сфере деятельности. В этом смысле у нас уже имеется прочная база в виде Транспортной стратегии РФ, концепций структурного реформирования и развития отдельных видов транспорта, а также реализуемых и разрабатываемых федеральных целевых программ, прежде всего Программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)".

Наша задача заключается в их корректировке и дополнении вопросами обеспечения транспортной безопасности. Причем задача дополнения программы модернизации транспортной системы самостоятельным разделом, посвященным обеспечению транспортной безопасности, уже решается. Кроме того Минтрансом, МВД и ФСБ России разработан совместный план конкретных мероприятий по обеспечению транспортной безопасности и правопорядка в транспортном комплексе Российской Федерации на 2004 – 2005 годы.

Однако, принимая во внимание значимость проблемы, руководствуясь системным подходом и указанными ранее интеграционными процессами, руководство Минтранса приняло решение о разработке отдельной Концепции транспортной безопасности. Она призвана определить понятийную сущность, состояние, проблемы и тенденции транспортной безопасности, а также цели государственной политики в этой области и механизмы их достижения. Здесь, как и по законопроекту "О транспортной безопасности", будет объявлен конкурс, разработано техническое задание на выполнение соответствующей научно-исследовательской работы, выделены необходимые денежные средства. В связи с этим мы будем благодарны, если в выступлениях участников Круглого стола и в его итоговом документе найдут отражение конструктивные предложения относительно любых конкретных мероприятий в этой области. Рассчитываем и на то, что в ходе обмена мнениями наметятся творческие коллективы, способные взять на себя дальнейшую разработку проектов концепции и закона.

Важным организационным документом и, по существу, программой действий всех субъектов системы транспортной безопасности на ближайшую перспективу, является решение совместного заседания Совета Безопасности РФ и Президиума Государственного Совета РФ от 13 ноября 2003 г. (протокол № 4). В нем определены конкретные меры по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений. Определены конкретные исполнители, в том числе федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, собственники и эксплуатанты опасных объектов, сроки исполнения, а также формы контроля и отчетности о выполнении намеченных мероприятий. Среди наиболее значимых мер следует назвать разработку:

• перечня критически важных объектов РФ, куда должны войти и объекты транспорта;

• федерального плана повышения их защищенности;

• проекта основ государственной политики в области защищенности опасных объектов и населения РФ от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений (уже разработан соответствующий макет);

• федеральной целевой программы "Антитеррор" с обеспечением ее финансирования с 2005 года;

• общих тактико-технических требований к системе унифицированных технических средств физической защиты и охраны опасных объектов и грузов.

Важной задачей является формирование и ведение единого банка данных о пассажирах всех видов транспорта междугородного и международного сообщения с целью выявления лиц, находящихся в розыске. В этих целях необходимо продолжить работу по установлению порядка, в соответствии с которым проездные билеты на морском, речном и междугородном автомобильном транспорте будут приобретаться только по предъявлении документов, удостоверяющих личность, как это сейчас делается на воздушном и железнодорожном транспорте.

Научной основой системы обеспечения транспортной безопасности являются достигнутые и ожидаемые результаты научных исследований и опытно-конструкторских работ в области разработки законопроектов, концепций, надежного оборудования и технических средств обеспечения безопасности, внедрения инноваций.

Прежде всего, необходимо, на наш взгляд, возобновить приостановленные научные исследования, поскольку отечественной промышленностью фактически прекращен выпуск технических средств обеспечения безопасности. В то же время, насколько нам известно, имеющиеся российские аналоги по своим техническим и другим параметрам не уступают зарубежной технике. В этой связи предлагается вернуться к рассмотрению вопроса о разработке Федеральной целевой программы "Модернизация и разработка современных технических средств обнаружения оружия, наркотиков, пластических и взрывчатых веществ, в том числе маркированных".

Большое внимание ведомственной науки должно быть уделено созданию и апробации системы мониторинга состояния транспортной безопасности, разработке методик категорирования и оценки потенциальной опасности и террористической уязвимости объектов транспорта. Во взаимодействии с научно-исследовательскими учреждениями МВД и ФСБ России требуется научно обосновать целесообразность, а также выработать правовые основания и практический порядок осуществления стопроцентного досмотра грузов, грузобагажа и личного досмотра пассажиров на всех видах транспорта и т.д., исследовать другие актуальные прикладные проблемы.

Ресурсная база системы транспортной безопасности включает в себя информационное, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение этой деятельности. Полагаю, что рассмотрение необходимых подходов – это также задача данного Круглого стола.

Вместе с тем не могу не предложить активнее использовать профессиональный опыт «молодых» пенсионеров правоохранительных органов в службах ведомственной охраны Минтранса, авиационной безопасности, подразделениях безопасности мореплавания и т. д.

В части финансового обеспечения хотелось бы выразить уверенность, что планируемые нами и предусмотренные действующими нормативными правовыми актами источники бюджетного и внебюджетного финансирования (например, через недавно созданный «Фонд транспортной безопасности», инвестирование собственников транспортных средств и других заинтересованных участников бизнеса) программ и отдельных мероприятий транспортной безопасности являются надежными, а денежные средства будут выделяться своевременно и в полном объеме.

Вне сомнения, потребуются значительные затраты на разработку и внедрение современных систем мониторинга транспортной безопасности, оснащение объектов транспорта, соответствующих ведомственных подразделений и правоохранительных органов современными техническими средствами, внесение соответствующих изменений в технологию и организацию транспортного процесса, выработку и контроль выполнения единых согласованных государственных стандартов и требований безопасности.

Самым затратным направлением обеспечения транспортной безопасности, по нашему мнению, будет осуществление антитеррористических мероприятий. Поэтому здесь наиболее четко должны быть определены источники финансирования, несущие основную нагрузку. Безусловно, для этого понадобятся дополнительные совместные расчеты и обоснования.

Благодарю за внимание!