Доклад
Министра транспорта РФ И.Е. Левитина на заседании Правительства РФ

6 марта 2008 г.

Уважаемый Виктор Алексеевич!

Уважаемые члены Правительства Российской Федерации!

Гражданская авиация играет важную роль в развитии экономики России, решении социально-экономических задач, имеет особое значение для Российской Федерации как средство обеспечения магистральных авиационных перевозок, в том числе международных, и как средство обеспечения транспортной доступности жителей отдаленных регионов. Это важнейшая государственная миссия отрасли.

Однако на сегодняшний день состояние ключевого элемента наземной инфраструктуры отрасли, а именно гражданских аэродромов, нельзя признать в полной мере обеспечивающим эффективную реализацию данной миссии.

За последние 15 лет сеть гражданских аэродромов сократилась почти в 4 раза, и насчитывает в настоящее время 351 аэродром, около 70% взлетно-посадочных полос с искусственным покрытием было построено более 20 лет назад, что обусловливает высокий уровень их износа, из них только на 24% за последние 10 лет проводилась реконструкция.

Уровень начисленного износа большинства эксплуатируемых взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, перронов к настоящему времени достиг 70-80%, в том числе объектов аэродромов в крупнейших аэропортах России: Домодедово, Внуково, Шереметьево (Московский авиационный узел), Толмачево (Новосибирск), Кольцово (Екатеринбург), Емельяново (Красноярск). Только 48% аэродромов оборудованы системами светосигнального оборудования, при этом 14% имеющихся систем светосигнального оборудования требуют замены. Отсутствие данных систем не позволяет обеспечивать требование к безопасности и регулярности полетов, а также круглосуточную и всепогодную эксплуатацию аэродромов и возможность их использования в качестве запасных.

Также в связи с развитием авиационной техники, появлением новых современных типов воздушных судов (узко- и широкофюзеляжных, с низко расположенными двигателями, с оборудованием для посадки в условиях ограниченной видимости), в том числе региональных воздушных судов российского производства, основная часть аэродромов с искусственными покрытиями в целях обеспечения безопасности и регулярности полетов требует проведения реконструкции (удлинения взлетно-посадочных полос, увеличения ширины рулежных дорожек, установки оборудования для повышения категорийности аэродрома т.д.)

В результате, несмотря на наблюдающийся в последние годы рост объемов перевозок гражданской авиации России темпами, более чем в 2 раза превышающим среднемировой, степень развития наземной авиационной инфраструктуры не соответствует масштабам территории страны, потребностям населения в авиационных перевозках.

В совокупности с неэффективным парком воздушных судов российских авиакомпаний, а также низкой платежеспособностью населения и неразвитостью механизмов государственной поддержки местных авиаперевозок текущее состояние инфраструктуры является существенным сдерживающим фактором развития всей отрасли гражданской авиации.

Этим обусловлена необходимость разработки Концепции развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года, определяющей основные направления ее развития, и направленной на реализацию стратегических задач отрасли, определенных Президентом Российской Федерации 19 декабря 2006 года в поручении ПР- 248.

В Концепции предусматривается система мер для решения задач технического перевооружения объектов наземной инфраструктуры и создания благоприятных условий для максимального использования возможностей современных воздушных судов, включая всепогодные полеты.

При подготовке Концепции учтены государственные приоритеты в административной, экономической и авиационной областях, изложенные в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Федеральном законе № 230-ФЗ, Основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года

К таким приоритетам относятся:

• нахождение в государственной собственности только того имущества, которое необходимо для исполнения публичных функций и полномочий на уровне Российской Федерации;

• передача в собственность субъектов Российской Федерации имущества, необходимого для выполнения публичных полномочий уровня власти субъектов Российской Федерации;

• использование приватизации федерального имущества как инструмента структурных преобразований в области гражданской авиации, направленного на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффектов;

• оптимизация сети аэропортов (аэродромов), в том числе международных;

• создание унифицированной аэродромной сети, отвечающей единым требованиям и способной обеспечить потребности гражданской, государственной и экспериментальной авиации в мирное и военное время;

• повышение конкурентоспособности аэропортов Российской Федерации на рынке международных авиационных транзитных и трансферных перевозок.

Концепция также увязана с основными параметрами проектов Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)», концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Хотел бы подробнее остановиться на основных положениях Концепции в части гражданской авиации.

В рамках данной Концепции разработана классификация аэродромов (аэропортов) и подготовлены предложения по формированию перечня аэродромов (аэропортов) национальной опорной аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации, включая предложения по определению перечня аэродромов (аэропортов) федерального значения. С учетом разработанной классификации подготовлены предложения по совершенствованию управления активами наземной инфраструктуры гражданской авиации Российской Федерации.

Предлагаемый перечень аэродромов национальной опорной аэродромной сети состоит из 117 аэродромов, обеспечивающих:

• стратегическую связность аэродромной сети Российской Федерации – единство и неразрывность авиационных связей на всей территории страны;

• обслуживание основных пассажиро- и грузопотоков Российской Федерации (более 90%);

• обслуживание городов с населением более 1 млн. жителей и крупнейших городов-курортов.

Перечень аэродромов национальной опорной аэродромной сети подлежит утверждению после внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации.

С учетом разработанной классификации, в целях оптимизации системы управления активами наземной инфраструктуры гражданской авиации Российской Федерации, привлечения инвестиций субъектов Российской Федерации и частных инвестиций в аэродромную (аэропортовую) инфраструктуру, в Концепции предусматриваются механизмы реструктуризации федерального имущества воздушного транспорта.

В отношении аэродромов, не включенных в национальную опорную аэродромную сеть предусматривается их передача в собственность субъектов Российской Федерации (при заинтересованности субъектов Российской Федерации) с последующим сохранением в региональной собственности, а также создание на базе указанного имущества казенных предприятий или передача частному инвестору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В отношении гражданских аэродромов национальной опорной аэродромной сети предусматривается их сохранение в государственной собственности и передача на баланс Единому балансодержателю – федеральному государственному унитарному предприятию «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)», либо субъекту Российской Федерации в собственность или управление, с учетом законодательства Российской Федерации.

Представленный в Правительство Российской Федерации перечень аэродромов, необходимых для осуществления полномочий Российской Федерации, сформирован с учетом функциональной классификации аэропортов и включает в себя, в том числе 9 аэродромов совместного базирования, находящихся в ведении Минобороны России, задействованных в основном в сфере гражданской авиации.

Задача утверждения такого Перечня имеет особую актуальность для активизации процесса реструктуризации федеральной собственности - передачи иных аэродромов в собственность субъектов Российской Федерации.

В этой связи хотел бы отметить, что в настоящее время в Минтранс России поступило более 30 соответствующих обращений субъектов Российской Федерации.

В части создания условий эффективной деятельности Единого балансодержателя, хотел бы отметить, что в настоящее время значительное количество аэропортов, планируемых к передаче Единому балансодержателю, реконструкция которых планируется в рамках существующей и разрабатываемой ФЦП, находится в казне Российской Федерации.

При этом для передачи аэродрома из казны в хозяйственное ведение требуется проведение инвентаризации и оценки передаваемого имущества, кадастрирование земельного участка и т.д.

Однако средств федерального бюджета для проведения указанной работы Росавиации не предусмотрено.

В этой связи, прошу Правительство Российской Федерации поручить Минфину России и Минтрансу России при подготовке проекта федерального бюджета на 2009 –2011 году предусмотреть выделение субсидий единому балансодержателю на проведение указанных работ.

ТАКЖЕ хотел бы остановиться на важном для развития отрасли вопросе.

В настоящее время налоговое законодательство (п.11. ст. 381 НК РФ) в части налога на имущество предусматривает особый режим налогообложения организаций только в отношении железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

Вместе с тем, результаты проведенной экспертной оценки влияния данного налога на хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов – операторов аэропортов, свидетельствуют, что после ввода аэродромной инфраструктуры (основных фондов) по результатам реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)», произойдет существенное увеличение расходных обязательств балансодержателя (балансодержателей) такого имущества, что приведет к увеличению стоимости услуг операторов аэропортов и как следствие увеличению стоимости авиабилетов, что в конечном итоге негативно скажется на доступности авиаперевозок и авиационной подвижности населения.

В это связи, по мнению Минтранса России, вопрос совершенствования законодательства в области налогообложения имущества аэродромов, прежде всего обеспечивающих региональные и местные авиаперевозки, приобретает особую актуальность.

В Концепции предлагается передать Росавиации аэродромы совместного базирования, находящиеся в ведении Минобороны России и интенсивно используемые гражданской авиацией или не используемые государственной авиацией.

На данный момент к числу аэропортов, в которых расположены аэродромы совместного базирования, находящиеся в ведении Минобороны России, и требующих скорейшей реконструкции, относятся Анапа (Витязево), Архангельск (Талаги), Владивосток (Кневичи), Новосибирск (Толмачево), Пермь (Большое Савино), Петрозаводск (Бесовец), Петропавловск-Камчатский (Елизово). При этом Минтранс России обладает необходимыми для реконструкции данных аэродромов средствами, однако не имеет возможности направить их на развитие указанных аэродромов.

Прошу Правительство Российской Федерации поручить заинтересованным федеральным органам исполнительной власти ускорить подготовку предложений по передаче в гражданский сектор имущества указанных аэродромов.

В отношении находящихся в федеральной собственности активов операторов аэропортов предусматривается:

Находящиеся в федеральной собственности акции акционерных обществ, имеющих в пользовании аэродромы национальной опорной сети, подлежат приватизации одним из способов, предусмотренных законодательством, а также могут быть переданы в установленном порядке в управление или собственность субъекта Российской Федерации.

Находящиеся в федеральной собственности акции акционерных обществ - операторов иных (не включенных в национальную опорную сеть) аэропортов, а также соответствующие федеральные государственные унитарные предприятия подлежат передаче в собственность субъекта Российской Федерации (включая имущество аэродрома в составе имущественного комплекса унитарного предприятия).

Также, с учетом мировой практики экономически развитых стран, в качестве одного из способов совершенствования управления имуществом аэропортов, преимущественно регионального и местного значения, для повышения конкурентоспособности и привлечения дополнительных инвестиций в инфраструктуру аэропортов рассматривается вопрос о создании управляющих аэропортовых компаний.

Количество вложенных средств в развитие аэродромной инфраструктуры, равно как и обеспеченность российских авиакомпаний конкурентоспособным парком воздушных судов, оказывают влияние на перспективные объемы авиационных перевозок и авиационную подвижность населения.

В Концепции рассмотрено несколько сценариев развития аэродромной сети Российской Федерации, с учетом различных объемов и источников финансирования капитальных вложений. При текущем уровне финансирования количество аэродромов соответствующих требованиям безопасности полетов продолжит сокращаться и уже к 2017 году могут начать выбывать аэродромы из числа 117 аэродромов национальной опорной аэродромной сети.

При базовом уровне финансирования, который позволит приостановить выбытие аэродромов и обеспечит развитие аэродромной сети, необходимо около 543 млрд. рублей до 2020 года в ценах соответствующих лет. При этом указанные средства планируется направить в основном на реконструкцию и развитие аэродромов национальной опорной аэродромной сети.

При этом планируется, что доля средств федерального бюджета должна составить порядка 80%, бюджетов субъектов Российской Федерации около 11%, внебюджетных источников около 9%.

Положения сценариев развития аэродромной сети Российской Федерации, представленные в проекте Концепции, нашли отражение в разрабатываемом проекте Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015 годы)». Общее финансирование проектов строительства и реконструкции аэродромов в рамках проекта ФЦП в период 2010 – 2015 годы составляет около 345 млрд. руб., в том числе за счет средств федерального бюджета на развитие аэродромной инфраструктуры около 275 млрд. руб.

В Концепции подготовлены предложения по формированию эффективных механизмов сохранения и развития всего сегмента социально значимых авиационных перевозок, включая региональные и местные перевозки, перевозки в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям.

По мнению Минтранса России, необходимым условием для развития таких авиационных перевозок является формирование эффективных механизмов государственной поддержки деятельности авиаперевозчиков и операторов аэропортов.

Государственная поддержка эксплуатационной деятельности авиакомпаний в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям должна быть направлена на снижение тарифа на авиаперевозку до приемлемого уровня, обеспечивающего транспортную доступность для населения, а государственная поддержка в таких районах аэропортовой деятельности должна быть ориентирована на обеспечение приемлемого уровня аэропортовых сборов и тарифов при безубыточном функционировании операторов аэропортов.

Базовыми механизмами системы государственной поддержки местных и региональных воздушных перевозок и аэропортовой деятельности должны стать:

субсидирование из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации аэропортовой деятельности на основании нормативных расчетов средств, необходимых для содержания инфраструктуры аэропортовых комплексов, включая аэродромы;

субсидирование из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации авиакомпаний, осуществляющих социально значимые региональные и местные перевозки;

организация аэропортовой деятельности на основе создания казенных предприятий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (при соответствующем технико-экономическом обосновании данной организационно-правовой формы применительно к каждому конкретному случаю).

В качестве основных мер по внедрению указанных механизмов предлагаются:

• разработка и принятие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок определения перечня социально значимых воздушных линий и порядок их субсидирования из средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• разработка, утверждение и реализация региональных (муниципальных) программ модернизации и развития социально значимых региональных и местных аэропортов, в том числе с использованием мер государственной поддержки за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств Инвестиционного фонда Российской Федерации с учетом принятых Правительством Российской Федерации решений;

• разработка и принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих механизмы субсидирования из бюджетов всех уровней деятельности операторов аэропортов, обслуживающих социально значимые перевозки в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Для контроля достижения целей, предусмотренных Концепцией, предлагаются следующие основные целевые индикаторы и показатели:

Коэффициент авиационной подвижности;

Показатель средней стоимости пассажирокилометра;

Коэффициент доступности авиаперевозок;

Удельный вес международного трансфера в общем объеме перевозок через аэропорты страны;

Средний уровень начисленного износа национальной опорной аэродромной сети гражданской авиации Российской Федерации.

Одновременно с работой по подготовке Концепции проводилась работа по приоритетным направлениям развития аэродромной сети Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации в поручении № Пр-248, в части гражданской авиации, которые также нашли отражение в Концепции.

Уважаемые коллеги!

Составной частью аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации также являются аэродромы экспериментальной авиации, главным предназначением которых является обеспечение испытаний авиационной и другой техники.

В настоящее время в Государственный реестр аэродромов экспериментальной авиации включён 21 аэродром, в том числе 3 вертодрома. Кроме сухопутных аэродромов в авиационной промышленности эксплуатируются 3 гидроаэродрома: в Геленджике, Таганроге и Дубне, статус которых определяется Водным кодексом Российской Федерации.

В настоящее время перед авиационной промышленностью стоит задача увеличения выпуска авиационной техники.

В 2007 году Межведомственной рабочей группой по решению вопросов развития авиационной отрасли был одобрен план, в соответствии с которым ОАО «Объединённая авиастроительная корпорация» до 2015 года должна выпустить 850 самолетов.

Наряду с планом по выпуску гражданской авиационной техники перед авиационной промышленностью стоят задачи разработки перспективной авиационной техники, как в интересах гражданских потребителей, так и в обеспечение выполнения Государственной программы вооружений.

Выполнение поставленных задач требует усилий по восстановлению и модернизации аэродромов экспериментальной авиации, так как при нынешнем состоянии аэродромной базы постановленные Правительством Российской Федерации задачи не могут быть в полном объеме реализованы.- износ основных фондов аэродромной сети экспериментальной авиации сегодня превышает 80%.

Предлагается учесть предложенные в Концепции меры по развитию аэродромной сети экспериментальной авиации.

Уважаемый Виктор Алексеевич! Уважаемые коллеги!