О повышении эффективности государственного регулирования в области гражданской авиации

Доклад Директора Департамента государственной политики в области гражданской авиации, картографии и геодезии  Руппеля К.К. 
на  заседании Круглого стола 6 июля 2004г.

I.

Уважаемый Игорь Евгеньевич, уважаемые участники совещания, уважаемые коллеги!

Наша сегодняшняя встреча, которая организована в традиционном формате "круглого стола", проходит в условиях, когда не далее, как на прошлой неделе на заседании Правительства Российской Федерации одобрены проекты положений о Министерстве транспорта Российской Федерации, о Федеральном агентстве воздушного транспорта и о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

В связи с административной реформой и изменениями структуры федеральных органов исполнительной власти, произошли известные изменения и в системе государственного регулирования в области гражданской авиации.

Функции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области гражданской авиации, распределены теперь, как следует из новых нормативных документов, следующим образом.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, координации и контролю деятельности подведомственных Федеральной службы и Федерального агентства осуществляет Министерство транспорта Российской Федерации.

Оно самостоятельно разрабатывает и утверждает нормативные акты, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, обязательные к исполнению органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, по всем вопросам регулирования деятельности гражданской авиации, кроме тех, которые отнесены к исключительной компетенции Президента, Федерального Собрания или Правительства Российской Федерации.

Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Функции по надзору и контролю в области гражданской авиации возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, которой предоставлено право издавать, в пределах своей компетенции, индивидуальные правовые акты.

Функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом в сфере гражданской авиации осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта, которому также предоставлено право издавать, в пределах своей компетенции, индивидуальные правовые акты.

Мы рассчитываем на достаточно результативный обмен мнениями с представителями субъектов авиатранспортного процесса по целому ряду вопросов, актуальных для нынешнего этапа административной реформы, с тем, чтобы ответить на главный вопрос: каким образом нам сделать более эффективным взаимодействие Министерства с ассоциациями и иными некоммерческими объединениями субъектов рынка авиатранспортных услуг, каким направлениям нашей совместной работы придать приоритетный характер.

Как известно одной из важнейших задач Правительства в ходе административной реформы является создание системы управления, позволяющей эффективно реализовывать конкретные стратегические цели. У этой задачи есть по сути два аспекта.

Один аспект - это разгрузка федеральных органов исполнительной власти от лишних функций, передача части этих функций саморегулируемым организациям, институтам гражданского общества и, в том числе, предпринимательскому сообществу. При этом должна быть резко повышена ответственность аппарата за реализацию тех функций, которые остаются за исполнительной властью. Этот аспект реформы активно обсуждается в предпринимательском сообществе.

Другой не менее важный аспект - создание целеориентированной системы управления. Это означает, что сегодня меняется сама идеология управления. Главной становится его проектно-целевая компонента. Исходя из поставленных целей надо находить необходимые ресурсы, повышать эффективность их использования. В рамках административной реформы нам предстоит создать целостную систему управленческих технологий, охватывающих и государственные финансы, и инновационные процессы. На решение этой задачи направлена, в частности, концепция реформирования бюджетного процесса, которая, как известно, одобрена Правительством Российской Федерации.

Важными документами правительственного уровня, в соответствии с которыми принимаются меры по развитию гражданской авиационной деятельности, являются Основные направлениях социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (до 2010 года) и на среднесрочную (2003-2005 годы) перспективу.

В названных документах зафиксировано, что государственная политика в области развития и регулирования гражданской авиационной деятельности определяется тем, что социально-экономический прогресс России немыслим без гражданской авиации как вида транспорта, доступного для большинства населения.

Среди проблем гражданской авиации, на преодоление которых нам необходимо сосредоточиться, в частности, следует назвать:

Опережающий рост цен на авиатопливо, вследствие чего средний тариф в настоящее время на 50% превышает среднедушевой доход. В результате в настоящее время услугами гражданской авиации пользуется не более трех процентов населения, и гражданская авиация превратилась из массового в элитный вид транспорта;

Нестабильная работа аэропортов в ряде районов, где авиация является основным или безальтернативным видом транспорта;

Избыточное количество международных аэропортов, что ведет к нерациональному расходованию ресурсов бюджетов различных уровней;

Устаревшая материально-техническая база. Эта проблема охватывает всю инфраструктуру, включая аэродромы и аэропорты, техническое оснащение единой системы организации воздушного движения и, конечно в первую очередь, морально и физически устаревший парк воздушных судов;

Особо следует выделить проблему подготовки кадров. Основу кадрового персонала отрасли составляют экипажи воздушных судов – пилоты, штурманы, бортовые инженеры и механики, бортовые проводники и операторы. Не умаляя роли и ответственности других специалистов, можно сказать, что именно от их подготовленности зависит безопасность и успешность каждого полета.

Система подготовки этих специалистов сложилась и успешно функционировала в бывшем Советском Союзе, но сегодня она не соответствует требованиям отрасли. Выпуск пилота из образовательного учреждения с налетом 50-70 часов, а иногда и вовсе без налета, делает его нежелательным в авиакомпаниях. Количество трудоустроенных выпускников сегодня не превышает 25%. Это значит, что налет, израсходованный на 75% выпускников, потерян.

В сфере международно-правового регулирования нам предстоит большая работа по унификации нормативно-правовой базы в области гражданской авиации, включая создание нового типового проекта межправительственного соглашения о воздушном сообщении с учетом рекомендаций ИКАО.

Требуется создание современной системы контроля и утверждения международных тарифов, отсутствие которой снижает эффективность контроля за соблюдением условий межправительственных соглашений и позволяет иностранным авиакомпаниям применять демпинговые тарифы, что оказывает негативное влияние на деятельность российских авиакомпаний.

II.

Сегодня мы являемся участниками еще одной реорганизации системы управления, только теперь уже гораздо более масштабной реорганизации, как по целям и задачам, так и по возможным результатам и последствиям. Административная реформа предполагает сложную скоординированную деятельность многих государственных органов и самых разных негосударственных (коммерческих и некоммерческих) организаций.

В целях объединения усилий Министерства и авиационного сообщества по развитию отечественной гражданской авиации Департаментом государственной политики в области гражданской авиации разработана программа под наименованием – "10 шагов", направленная на организацию этой работы в области гражданской авиации и на публичное обсуждение основных проблем и задач ее развития, какими они видятся руководству Министерства и всем тем, кто деятельно заинтересован в их решении.

Основные положения этой программы – следующие:

1. Потребность в административной реформе, как известно, возникла в том числе и из признания того факта, что верхние эшелоны государственного управления оказались перегружены, а зачастую просто парализованы колоссальным объемом текущих вопросов, требующих немедленного решения и не всегда позволяющих отслеживать долгосрочные последствия этих решений. Для решений, принятых в свое время по стратегическим вопросам развития гражданской авиации и закрепленных, например, в Основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, не было в свое время создано эффективных механизмов их актуализации, в то время как потребность в такого рода механизмах очевидна, ведь жизнь – не стоит на месте.

Сегодня, когда функции выработки политики, т.е. определения стратегических целей развития и путей их достижения, отделены от функций исполнения и контроля, когда появилась возможность в значительной степени сосредоточиться на решении именно этих задач, проявилась и серьезная потребность в глубоком объективном анализе реального положения дел. Такой анализ должен стать исходным пунктом для определения стратегических целей развития гражданской авиации и разработки соответствующих (необходимых и достаточных) программ.

2. Нам потребуется и доработка существующих программ, и разработка новых, причем в организации этой работы важно учесть имеющийся отрицательный опыт.

Задачи совершенствования методологии разработки и реализации федеральных целевых программ сформулированы в Концепции бюджетной реформы, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. В этом документе прямо отмечается, что "цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения". Система федеральных целевых программ будет совершенствоваться, в том числе и путем преобразования существующих ФЦП в ведомственные целевые программы, которые также должны иметь четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Важно отметить, что мы получим необходимый дополнительный эффект, если эти программы будут скоординированы друг с другом и представлять собой систему взаимодополняемых проектов. Представляется, например, очевидным, что создание сети опорных аэропортов (в том числе – хабов) не может происходить без параллельного анализа федеральной и региональных маршрутных сетей, а этот анализ, в свою очередь, должен нас подвести к объективному определению потребностей отрасли в воздушных судах различных типов и к выработке четкой позиции по отношению к национальной авиастроительной промышленности. Точно так же программы развития авиации общего назначения будут гораздо более эффективны, если обеспечение интересов развития АОН будет одним из проектов реформы системы аэронавигационного обслуживания и т.п.

3. Сегодня переход к программно-целевым методам планирования (в том числе – бюджетного планирования), Это, как уже отмечалось, – одно из принципиальных направлений совершенствования деятельности всей системы федеральных органов исполнительной власти. В результате целого комплекса мер, принимаемых в ходе административной реформы, должна быть, в конечном счете, обеспечена прямая взаимосвязь между целями и приоритетами государственной политики, функциями (направлениями деятельности) государственных органов по достижению этих целей, их ресурсным (бюджетным) обеспечением и результатами деятельности государственных органов, в том числе эффективностью использования бюджетных ресурсов. Нам предстоит научиться формировать бюджет на основе четко сформулированных целей и планируемых результатов реализации государственной политики.

4. Проблема выравнивания условий конкуренции, как известно, является острой проблемой для всей российской экономики. Не только в гражданской авиации сохраняется ситуация, когда отдельные предприятия получают льготы и преференции благодаря использованию неправовых ресурсов.

Поэтому в правовой сфере нам предстоит большая работа, которой должен предшествовать анализ нашей нормативно-правовой базы на предмет выявления неправовых, т.е. нарушающих принцип правового равенства, нормативных актов и отдельных правовых норм.

При необходимости введения новых правил, как и при внесении изменений в существующие правила, мы должны добиться такого состояния, чтобы нормативные акты не принимались без публичного обсуждения и независимой экспертизы на наличие в них правового начала, на целесообразность и эффективность правового регулирования.

5. Какой нам видится современная система требований и стандартов в гражданской авиации?

Если говорить не об отдельных правилах, а именно о системе требований и стандартов в гражданской авиации, то следует упомянуть такой важный современный законодательный акт, как закон о техническом регулировании. Характеризуя этот закон, как закон современный, я имею в виду, что он является одним из наиболее принципиальных, системообразующих актов периода административной реформы. Руководствуясь требованиями этого федерального закона, с учетом и на основе наших международно-правовых обязательств в области гражданской авиации, нам, полагаю, и следует выстраивать современную систему требований и стандартов, в центре которой должны стоять требования и стандарты безопасности полетов.

То, что обеспечение безопасности полетов – основа основ гражданской авиации, это понятно и для неспециалистов. Специалистам, однако, понятно и другое. В нашей нормативной базе, особенно если принять во внимание действующие акты советского периода, довольно часто термин "безопасность полетов" трактуется настолько широко, что под него могут быть подведены очень многие (если не любые) требования. Такое положение вещей довольно часто ведет к неоправданному вмешательству государства в предпринимательскую деятельность, но главное – вредит самой системе обеспечения безопасности полетов.

Если говорить о системном подходе к требованиям и стандартам, то важно отметить и такой аспект, как необходимость экспертизы этих требований на их непротиворечивость друг другу. Здесь также есть много нерешенных проблем.

Ну и еще один системный аспект: в работе по совершенствованию требований и стандартов потребуется очень высокий уровень координации и взаимодействия всей системы государственного регулирования в области гражданской авиации: и министерства, и службы, и агентства.

III.

Одной из проблем развития гражданской авиационной деятельности является незавершенность создания, а в ряде случаев – несовершенство нашей нормативно-правовой базы, что является причиной недостатков государственного регулирования деятельности гражданской авиации.

Воздушный кодекс Российской Федерации принятый в 1997 году фактически был первой попыткой перестроить систему государственного регулирования в авиации для новых экономических условий. Сегодня уже можно сказать, что он не в полной мере соответствует международным стандартам и общепризнанной практике, а в некоторых моментах и противоречит им (особенно в области регулирования деятельности авиации общего назначения).

Воздушный кодекс значительную часть вопросов регулирования относит к компетенции Правительства Российской Федерации и специально уполномоченных органов, которые должны издать соответствующие акты (федеральные авиационные правила). Часть из этих, прямо указанных, правил до сих пор не изданы.

С другой стороны, некоторые правила, необходимые в гражданской авиации, нельзя издать, потому что они не предусмотрены Воздушным кодексом, поэтому продолжают действовать утвержденные Министерством гражданской авиации СССР: НПП ГА в 1985 году и НШС ГА в 1986 году.

Некоторые действующие федеральные авиационные правила не создают условий для развития авиации, а часть своими положениями даже препятствуют этому.

Для примера можно привести ситуацию, которая сложилась в области регулирования деятельности авиации общего назначения. Это новая область для государственных органов, потому, что в Советском Союзе авиации общего назначения не было, а значит не было и правил такой деятельности. Сегодня появляется все больше собственников воздушных судов, которые хотят использовать их для удовлетворения личных потребностей или потребностей предприятий и организаций, без продажи услуг сторонним потребителям.

Конечно правила такой эксплуатации воздушных судов авиации общего назначения должны обеспечивать максимально возможную свободу деятельности владельцам. Это относится, прежде всего, к порядку допуска к эксплуатации воздушных судов АОН, их государственной регистрации и к порядку использования воздушного пространства эксплуатантами АОН.

К сожалению, такой принцип построения системы регулирования АОН разделялся не всеми руководителями гражданской авиации. Желание всех построить и командовать каждым полетом каждого самолета серьезно мешало достижению приемлемого порядка.

Завершая тему Воздушного законодательства, хочу сказать, что такому положению дел в государственном регулировании деятельности гражданской авиации есть объективные и субъективные причины, (например частые перестройки федерального авиационного органа власти требуют изменения нормативных актов из-за несоответствия новой системе управления).

Однако, трудно согласиться и с предложениями по "созданию нового Воздушного законодательства Российской Федерации", которые иногда выдвигаются на различном уровне. Нельзя опять все разрушать до основания, а потом разрабатывать новые правила.

Этот вопрос уже не один раз обсуждался в авиационных общественных организациях – Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта, Межрегиональной ассоциации руководителей авиапредприятий, Ассоциации «Аэропорт» гражданской авиации и в Минтрансе России. Путь определен один – совершенствование Воздушного законодательства путем последовательного внесения «точечных» изменений в соответствующие нормативные акты, приведение их в соответствие международным стандартам и практике. В противном случае можно получить еще один переходный период с хаосом и беззаконием.

Например Ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта, подвергая критике ФАП «Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации» дает конкретные предложения по внесению в них изменений, но не предлагает их отменить. Соответствующее обращение поступило в Минтранс России.

Несколько слов о ходе разработки в Минтрансе проектов нормативных актов.

Разработан, внесен Правительством Российской Федерации и Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона «О государственной регистрации прав собственности на воздушные суда», были разработаны и внесены в Правительство проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в статьи 21, 36 и 37 Воздушного кодекса Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», но в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти эти законопроекты возвращены на повторное согласование с новыми министерствами.

Разработаны и находятся на заключительном этапе согласования проекты Положения о рабочем времени и времени отдыха экипажей воздушных судов гражданской авиации и ФАП «Производство полетов в гражданской авиации».

Разработан проект Правил государственной регистрации гражданских воздушных судов.

В разработке проектов активное участие принимали названные общественные объединения, а также Клуб «Опыт».

С учетом того, что внесения изменений требуют многие нормативные акты, необходимо провести анализ предложений и принять план их реализации.

Поэтому нам очень важна не только критика положения дел, но и конкретные предложения в виде проектов новых нормативных актов или проектов изменений и дополнений уже действующих, или содержательных предложений по их совершенствованию.

IV.

В условиях формирования новой системы управления транспортным комплексом в рыночных условиях, "общественное звено" управления, представленное профессиональными объединениями, ассоциациями и союзами, рассматривается нами, как важнейшая составляющая этой системы.

Сотрудничество Министерства транспорта Российской Федерации с некоммерческими объединениями субъектов рынка транспортных услуг призвано обеспечить прозрачность принимаемых государственными органами решений, учет интересов предприятий транспортного комплекса и привлечение их представителей к процессу подготовки этих решений.

Взаимодействие Министерства с профессиональными некоммерческими объединениями, предполагает наличие у последних, во-первых, осознанной потребности во взаимодействии, во-вторых, определенного потенциала и необходимых ресурсов для плодотворного сотрудничества, включая:

• представительство интересов влиятельной общественной группы, играющей значительную роль в данном секторе транспортного рынка;

• дееспособный исполнительный аппарат с соответствующим финансовым, кадровым, информационным потенциалом;

На основании обобщения сложившейся практики взаимодействия, перспектив его развития на современном этапе и с учетом мирового опыта в качестве приоритетных направлений сотрудничества с ассоциациями и союзами представляется целесообразным выделить следующие:

1. Выработка стратегии и стратегических приоритетов развития транспортного комплекса.

2. Концентрация ресурсов бизнеса и Министерства на разработке и реализации общих "правил игры на рынке транспортных услуг", т.е. на разработке нормативно-правовой базы деятельности транспортного комплекса.

Для реализации данной схемы взаимодействия Министерства и общественности при выработке и реализации транспортной политики представляется перспективным и необходимым:

1. Разработать и внедрить целостную систему планирования деятельности Министерства по государственному управлению транспортным комплексом с применением методов стратегического и программно-целевого планирования. На первом этапе необходимо разработать и утвердить комплексный пакет принципиальных схем (алгоритмов) формирования документов стратегического планирования различного уровня и четко определить функции, ответственность и взаимодействие структурных подразделений Министерства при реализации процедур стратегического планирования.

2. Разработать процедуры взаимодействия ассоциаций и союзов с Министерством в рамках планомерного процесса.

Мы понимаем, что вопросы организации такого взаимодействия – крайне непросты и сложны в реализации. Сложность подготовки, рассмотрения и принятия законодательных и нормативных актов по транспорту обусловлена многими факторами, среди которых можно выделить следующие:

• Нормативные правовые акты в области транспорта затрагивают интересы большой части населения и бизнеса, так как и коммерческие организации и частные лица ежедневно находятся в постоянном взаимодействии с действующей транспортной системой.

• Значительное место в нормативном правовом обеспечении уделяется усилению требований к транспортной безопасности перевозки пассажиров, грузов и снижению вредного влияния на окружающую среду.

• Более жесткие требования к транспортной безопасности, в значительной мере, воспринимаются населением не как забота о сохранении и продлении их жизни, а как причина удорожания товаров, расходов домашних хозяйств, создание дополнительных административных барьеров и неудобств в повседневной деятельности.

• Подготовка и принятие нормативных правовых актов по транспорту требует согласования часто взаимоисключающих мнений различных общественных групп.

Следовательно, особенностью нормативного правового обеспечения на транспорте является необходимость значительных затрат не только на подготовку законопроектов, но и на формирование соответствующего общественного мнения, поиск компромиссных решений между различными общественными группами при их рассмотрении и принятии.

Процесс подготовки законопроектов должен включать формирование консолидированной позиции всех участников рынка транспортных услуг, которую необходимо совместными усилиями доказывать населению и другим участникам бизнеса.

Выработка конструктивных механизмов взаимодействия бизнеса и государства является одной из приоритетных задач всех федеральных органов исполнительной власти. По всем направлениям нашей работы по развитию гражданской авиационной деятельности нам следует выработать эффективные формы взаимодействия с ассоциациями и союзами участников отрасли гражданской авиации.

Очень важно найти эффективные формы экспертной и информационно-аналитической поддержки принятия решений, создать механизмы разработки совместных проектов бизнеса и государства, осуществляемых на основе взаимной ответственности и взаимного интереса.

Как известно для решения такого рода задач при Правительстве создается Совет по конкурентоспособности и предпринимательству, в задачи которого входит – выявление и снятие барьеров экономического роста, проработка конкретных инициатив и программ развития. Уверен, что и в области гражданской авиации в ближайшее время мы сможем выйти на конкретные решения в этом направлении.

Полагаю, что в ходе сегодняшнего обсуждения актуальных задач повышения эффективности государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации мы начнем вырабатывать согласованные представления о том, в каких формах может быть реализована экспертная и информационная (в том числе, информационно-аналитическая) поддержка процессов выработки государственной политики и совершенствования нормативно-правовой базы деятельности гражданской авиации. Очень полезные нормы в отношении публичной экспертизы принимаемых решений, кстати говоря, содержит уже упоминавшийся ранее закон о техническом регулировании.

Уверен, что совместными усилиями мы создадим реальные механизмы и эффективные формы участия представителей авиационного сообщества в решении задач развития гражданской авиации.